این نوشتار به بررسی معنا و مفهوم مسئولیت مدنی و تبیین ابعاد مهم آن پرداخته و به تعبیری، رسالت اصلی مقاله، این است که به حوزه مسئولیت مدنی دولت و حقوق شهروندی پرداخته آن را در معرض نقد قرار می‌دهد، چون حقوق شهروندی در سایه نهادینه شدن مسئولیت مدنی دولت، جامه عمل خواهد پوشید.
پیش از کاوش در ویژگی‌های مسئولیت مدنی دولت، ضرورت دارد، نخست به بررسی مفهوم مسئولیت مدنی دولت پرداخته شود.
هرچند تعاریف گوناگونی از مسئولیت مدنی دولت از ناحیه حقوقدانان ارایه شده، در یک جمع‌بندی کلی، می‌توان گفت، مسئولیت مدنی دولت عبارت است از: مسئولیت ناشی از اعمال دولت، اعم از اینکه مسئولیت مبتنی بر تقصیر بوده یا نبوده، خواه در اثر نواقص سیستم اداری و با خطای عوامل انسانی باشد.
بدیهی است، تقصیر شخصی مستخدم دولتی، خارج از شمول این تعریف بوده و مستثنی است و بر این اساس، باید ساختار قوانین حقوقی کشور به صورت شفاف مسئولیت مدنی دولت را پذیرفته تا شهروندان بتوانند با تکیه بر چنین قوانین، حقوق شهروندی خویش را استیفا کنند، زیرا با رشد فزاینده تکنولوژی و عوارض ناشی از آن، بحران‌های ناخواسته از خدمات انحصاری دولت به شهروندان وارد میشود که باید با راهکارهای قانونی شفاف، جبران شده تا جامعه از نتایج زیانبار اجتماعی و اقتصادی آن، در امان بماند.
قانون به خاطر تنظیم روابط افراد جامعه و جلوگیری از مخاطرات ناشی از خواسته‌ها و آزمندی‌های متنوع و متکثر افراد جامعه است.
ضرورت‌ها و منافع مشترک افراد جامعه حکومت را بر آن داشته تا به نمایندگی از جامعه، قانون را اجرا کند و برای آن‌که اجرای قانون، تضادی در تعامل حاکمان و مردم ایجاد نکند، ضرروت پیدایش میثاق تقسیم کار و مسئولیت کارگزاران تحت عنوان قانون اساسی به وجود آمده است و این امر موجب بازشناسی مسئولیت فرمانروایان و فرمانبرداران شده و آن‌گاه مسئولیت مدنی دولت پا به عرصه اجتماعی نهاد که از جهات گوناگون، قانونمندی جامعه و حاکمیت قانون را در سطحی کلان مطرح می‌کند و از دیگر سو، راهکارها و حقوق و همکاری دولت مردم را شفاف و قابل اجرا درمی‌آورد.
با توجه به اینکه مسئولیت مدنی دولت در جامعه حقوقدان، چالش‌های ابهام‌انگیزی پدید میآورد، نگارنده امید دارد که شاهد برگزاری همایش‌های علمی برای نقد و بررسی این مفهوم سرنوشت‌ساز از سوی اساتید حوزه و دانشگاه و وکلای دادگستری و قضات باشد و از طرفی، چون این موضوع، شاکله موضوعات مهم حقوق شهروندی و مردم‌سالاری دینی را تشکیل می‌دهد، حمایت علمی و عملی از سوی صاحب‌نظران را می‌طلبد تا گامی بلند در زمینه تقویت حوزه مسئولیت مدنی دولت برداشته شود و بستر نقد و نظر پیرامون این مباحث حقوقی فراهم.
موجودیت مسئولیت مدنی در قانون اساسی و منابع معتبر فقهی مسلم است، اما مسئله اصلی این که این موجودیت چرا مغفول مانده، کما اینکه گاه از سوی دولت به صورت رسمی پذیرفته شده و گاه نیز وجود آن به دلیل شفاف نبودن و اجمال و سکوت قانون، مورد تردید قرار گرفته است.
در این صورت، تنها راه سامان یافتن این قضیه، تدوین قوانین جامع و کامل با توجه به واقعیات و آزموده‌های عصری بود که می‌تواند این ابهامات را برطرف سازد.
البته گفتنی است که گاه، دولت‌ها در مسیر شتابان توسعه اقتصادی و سیاسی، عذر آورده و مسائل اقتصادی و سیاسی را بر مسئولیت مدنی دولت ترجیح می‌دهند و عملا، مانع ظهور و گسترش مسئولیت مدنی شده‌اند.
پویایی و استحکام مشارکت مردمی در همین مفهوم نهفته است که شهروندان از کمترین حقوق برابر با مسئولان در عرصه‌های گوناگون برخوردار باشند، وگرنه چه بسا، دولت تمایلی به اجرای داوطلبانه این حقوق نداشته باشد.
سهم حقوقدانان در این زمینه، فراهم کردن زمینه گسترش و افزایش تحقق مسئولیت مدنی دولت، هم به لحاظ علمی و هم به لحاظ عملی است.
سهم دولت نیز در این راستا به رسمیت شناختن و نهادینه کردن آن و لازمه جامعه زنده و پویا و متکامل نیز وجود دولت مقتدر و کارآمد است.
مسئولیت مدنی دولت در ازای شهروندان حوزه‌ای، از مسئولیت در قانون اساسی و منابع معتبر فقهی به شمار می‌رود، به ویژه در عرصه‌هایی از زندگی صنعتی امروزی که دولت، فعالیت کاملا انحصاری دارد، به گونه‌ای که محسوس و شفاف‌تر است.
اساسا مردم در یک ارتباط قهری از خدمات دولت بهره‌مند و به همان نسبت از نتایج زیانبار آن برخوردار می‌شوند.
در این فرایند، زیان‌دیدگان اسباب و وسایل تحقیق و اطمینان از سلامت و صحت اعمال دولت را در اختیار ندارند، زیرا از یک سو، توانایی علمی و ابزار و اذن تحقیق سلامت خدمات ارایه شده از سوی دولت را در اختیار نداشته و از سوی دیگر، اساسا این تحقیق منطق اجتماعی و ضمانت اجرایی ندارد و در نظام‌های گوناگون سیاسی، از وظایف تعریف‌شده دولت بوده و تابع مقررات قانونی خاص است.
در اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، این منطق اجتماعی به روشنی در چهارچوبی مستوفی تعریف شده و برای رسیدگی به شکایات و خسارات وارده به افراد و بررسی عملکرد سازمان‌های دولتی مراجع و نهادهای مشخص پیش‌بینی شده است.
دولت به عنوان یک شخصیت حقوقی کلان در همه زمینه‌های اجتماعی و اقتصادی برنامه‌ریزی داشته و برای پیشبرد اهداف خویش، وسایل و ابزارهای فنی و تکنولوژی گوناگونی را به خدمت می‌گیرد و مؤسسات دولتی در انجام وظایف تعریف شده در عرصه‌های گوناگون، امکان ارتکاب خطا و اشتباه و سهل‌انگاری و ترک فعل را دارد.
به همین خاطر، اصل 167 قانون اساسی، قوه قضائیه را ملجأ زیان‌دیدگان اعلام کرده است و اصولا تدارک و جبران ضررهای عمده تنها از عهده دولت برمی‌آید.
اگر به گزاره‌های یادشده، آموزه‌های دین و تکالیف شرعی نیز اضافه شود، هرگونه شک و شبهه‌ای را درباره مسئولیت مدنی دولت برطرف می‌کند.
جایگاه مسئولیت مدنی دولت در فقه دین مبین اسلام به عنوان آخرین شریعت و کامل‌ترین رسالت الهی برای همه بخش‌های زندگی اجتماعی انسان‌ها تعیین تکلیف کرده و در حوزه مسئولیت مدنی دولت نیز منابع معتبر فقهی، عمدتا از دو جهت تأکید داشته است: نخست: در یک جامعه دینی و مکتبی، انسان با تکیه بر اصول و آرمان‌های قوی دینی، خود را صرفا شهروند نمی‌داند، بلکه افراد جامعه دینی به تکالیف و مسئولیت‌ها و تعاملات اجتماعی، نه تنها با نگرش صرف مصالح اجتماعی بلکه با توجه به ارتباطات قوی مکتبی و آرمانی نیز توجه دارند که نتیجه آن، التزام واقعی افراد به تکالیف و مسئولیت‌هاست و همچنین مسئولان و حاکمان نیز بر همین روش رفتار کرده، احساس دین و ادای وظیفه نسبت به شهروندان دارند.
دوم آن که: با توجه به اینکه تشکیل حکومت و اداره قانونمند جامعه، از اهم اصول رسالت دینی به شمار می‌رود، فقه درباره تنظیم و تبویب حقوق و تکالیف افراد جامعه و مناسبات آنان با یکدیگر و از دیگر سو، هماهنگی و تعیین حد و مرز حاکمان در مسئولیت‌های محوله و در جهت ادای حقوق مردم نقش اساسی ایفا می‌کند.
تکالیف و حقوق شهروندی از حقوق و تکالیف ایمانی در یک جامعه دینی سرچشمه می‌گیرد که در این صورت، فرض وجود جامعه دینی، مستلزم فرض مسئولیت مدنی دولت در این نگرش فقاهتی خواهد بود.
در حقوق عمومی، همان‌گونه که دولت حق و تکلیف بر شهروندان دارد، شهروندان نیز به همان میزان، حق و تکلیف بر دولت دارند، اما حقوق مردم در برابر دولت، همواره برابر و مساوی در بخش اعمال حاکمیت و مسائل امنیتی نبوده، چون در بسیاری از موارد در دولت نسبت به مردم، در یک وضعیت تقدم و حالت امتیازی و اولویتی قرار دارد، به گونه‌ای که دولت هر گاه اراده کند، حق دارد یک‌جانبه اراده خود را بر شهروندان تحمیل کند.
این حق و اولویت و تحمیل اراده و ایجاد تکلیف برای شهروندان، ناشی از این طرز تفکر است که دولت، حافظ مصالح و منابع عمومی است و علت واگذاری چنین حقی به دولت، اختیار و وکالتی است که مردم به دولت داده‌اند و به هنگام تعارض و تزاحم منافع عمومی و شخصی، عدل و انصاف حکم می‌کند که منافع عمومی بر منافع شخصی مقدم شود.
برای همین، دولت به موجب وکالتی که از مردم دارد، می‌تواند هرجا منافع افرادی را منافی جامعه بداند، حقوق اجتماع را بر حقوق شهروندان ترجیح دهد و بنا بر حقوق و منافع عمومی مردم برنامه‌ریزی و اجرا کند.
هرچند امروزه این طرز تفکر ارزش کاربردی نداشته و عقیده بر این است که هیچ زیانی نباید بدون جبران باقی بماند و اراده جبران زیان به بهترین وجه، در قاعده زرین فقهی به نام قاعده لاضرر، سرلوحه کار ما قرار دارد، هدف این است که مسئولیت مدنی و ضرورت جبران خسارت به طور مطلق وارد شده، دولت از این قاعده مستثنی نمی‌تواند باشد، به ویژه که ماده 56 قانون مجازات اسلامی که در مقابل اعمال حاکمیت بوده، علل رویارویی جرم را موجب زوال مسئولیت کیفری دانسته و مشروط به این است که امر آمر قانونی، خلاف شرع نباشد.
همان گونه که مأمور حق دارد و مکلف است قانونی بودن دستور را بررسی کند، در صورتی که آن را مغایر و مخالف قانون یافت، از اطاعت آمر غیرقانونی خودداری کند.
همچنین مکلف است که شرعی بودن آن را مورد بررسی قرار دهد، چنانچه خلاف شرع بود، باید از اجرای آن خودداری کند.
در این روند، یک دستور غیرقانونی و خلاف شرع، نمی‌تواند از علله موجه جرم به شمار رود، برای همین، شکی در جرم بودن آن دستور وجود ندارد.
به همین دلیل ماده 574 قانون مجازات اسلامی، مأموری را که از تحویل زندانی به مقامات قضائی خودداری کند، مسئول دانسته است، مگر آن‌که ثابت کند به امر مافوق خود چنین عملی را مرتکب شده و از مصادیق ماده 580 قانون مجازات اسلامی!!!
است.
از آنجا که نهادهای دولتی در عصر حاضر، بیشتر و شفاف‌تر در شکل اشخاص خصوصی در عرصه اجتماعی و اقتصادی ظاهر می‌شوند، ناگزیر فعالیت‌های گوناگون آنان، زیان‌های مختلفی به شهروندان وارد میآورد که ضرورت جبران آن، هر روز بیش از پیش، احساس میشود و دولت به بهانه‌های گوناگون، به قلمرو تجارت و بازرگانی وارد شده و در این صورت، قلمرویی را که اختصاص به بخش خصوصی دارد، تصدی می‌کند؛ بنابراین، در هنگام اجرای قانون و ارایه خدمات، چنانچه ضرر و زیانی به کسی وارد شود، دولت باید جبران کند؛ مانند لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های عمومی و عمرانی دولت مصوب 1358 که به موجب آن، دولت ملزم شده است در برابر تملک اموال اشخاص خصوصی که از اعمال حاکمیت ناشی میشود، بهای آن را به زیان‌دیده بپردازد.
به موجب ماده 11 قانون مسئولیت مدنی، اعمال حاکمیت موجب معافیت دولت از خسارت نیست.
در حقوق متقابل دولت و مردم در بخش اقتصادی و ارایه خدمات و کالا، دولت همانند روابط در حقوق خصوصی و روابط متقابل اشخاص حقیقی مطرح است.
در این زمینه، اصل بر تساوی افراد در مقابل دولت است؛ یعنی دو طرف درواقع همچون دو طرف یک رابطه موضوع حقوق خصوصی بوده و مانند طرفین یک معامله از حقوق یکسانی برخوردارند.
همچنان که فروشنده نمی‌تواند بدون رضایت خریدار، اراده خود را به طرف مقابل تحمیل کند، دولت نیز در این فرایند نمی‌تواند شرایط را بر شهروندان بدون میل و رغبت آنان تحمیل کند، زیرا در این باره، اعمال حاکمیت و مسائل امنیتی مطرح نبوده.
چنانچه در رابطه دولت و اشخاص حقیقی، مصالح امنیتی و حاکمیتی مطرح باشد، رابطه برابر جای خود را به رابطه ممتاز می‌دهد و دولت از موقعیت برتر برخوردار میشود، چرا که فرض بر آن است که مصالح امنیتی از اهمیت خاصی برخوردار بوده، معادل نفع خصوصی شهروندان ندارد، بلکه بر منافع مردم ترجیح دارد.
مبانی مسئولیت مدنی دولت در این مقوله دو نظریه به صورت عمده مطرح است: 1ـ مسئولیت مبتنی بر تقصیر نظریه مبتنی بر تقصیر، بر این اصل استوار است که خواهان باید ثابت کند خوانده با ارتکاب خطا، زیانی به وی وارد کرده است.
به عبارتی، زیان‌دیده بتواند خسارت ناشی از عملکرد کارکنان اداره را که باعث ضرر بوده‌اند، اثبات کند؛ با این فرض که دولت بر اثر نواقض سیستم اداری یا خطای کارکنان، دچار تقصیر و یا اثبات خطای کارمند، تقصیر دولت احراز میشود.
در نتیجه دولت باید ضرر حادث را جبران کند و در غیر این صورت هیچ مسئولیتی نخواهد داشت.
2ـ مسئولیت مبنی بر تقصیر مستقیم دولت هرگاه کارمند دولت، مرتکب فعل زیانبار شود، دولت نه به سبب خطا یا مسئولیت کارمند، که به دلیل خطای خود، مستقیم عهده‌دار مسئولیت خواهد بود؛ یعنی عمل به دولت به طور مستقیم انتساب پیدا می‌کند، بدون آن‌که بدوا کارمند مسئول خطا شناخته شود.
با توجه به اینکه مفهوم دولت، مفهومی اعتباری و التزامی بوده و در صورتی که اعمال دولت توسط افراد و اشخاص حقیقی انجام می‌گیرد، برای همین، درباره نحوه انتساب عمل توأم با خطا به دولت نیز نظرات مختلفی مطرح است.
آنچه ماحصل تضارب آرا و عقاید مختلف بوده و به نظر، سازگاری بیشتری با واقعیات و پدیده‌های اجتماعی داشته و موافق عدالت نیز هست، این که مسئولیت دولت را مستقیم غرض و فارغ از تقصیر اداری کارمند که به عنوان عامل اجرایی دولت انجام وظیفه می‌کنند، خود دولت مستقیما مسئول شناخته شود.
در دفاع از این نظریه، می‌توان چنین گفت که دولت، متشکل است از افراد و موجودات هوشمندی که به عنوان اندام‌های آن عمل می‌کنند و اصولا انجام اعمال توسط دولت لامحاله به توسط افراد و کارمندان انجام می‌گیرد و چون دولت حق انتخاب کارمند و تکلیف نظارت بر اعمال آنها را دارد، لذا خطای عوامل اجرایی دولت در اثر گزینش نادرست و نظارت غیرمؤثر دولت بوده و در نتیجه، تقصیر دولت مفروض است.
البته استثنایی هم بر این نظریه وارد است و عبارت است از اینکه تقصیر اداری و تقصیر شخص کارمند دولت قابل تفکیک بوده و باید بین آنها تفاوت قایل شد، هرچند که تمایز این دو مقوله، امری سهل و روشن نبوده و غالبا به نظر دادگاه و ملاک عرف می‌باشد، لیکن به نظر می‌رسد تنها معیار مؤثر کاربردی در این قضیه، این است، هر خطایی که از کارمند دولت در رابطه با غیر وظیفه اداری صادر شود، خطای شخصی تلقی شده و نامبرده، شخصا مسئول عمل خویش است، حال که مسئولیت مدنی مبتنی بر تقصیر دولت، مورد بحث قرار گرفت در جهت تکمله بحث شایسته است به طور اجماعل موضوع ارکان مسئولیت نیز که در این ارتباط است، پرداخت شود.
ارکان مسئولیت مدنی مسئولیت مدنی دولت با وجود سه رکن اساسی قابل تحقق است؛ ضرر، تقصیر و رابطه.
رابطه سببیت با توجه به متون نصی و مراتب مفهومی قوانین جاریه کشور ضرر اعم است از؛ ضرر مادی، منافع قطعی‌الحصول و زیان معنوی.
ضرر: وجود ضرر در تحقق مسئولیت مدنی دولت از ضرورت‌های قطعی به شمار می‌رود و هرگونه تجاوز عمدی یا خطاکارانه در اموال یا منفعت مالی که از دست برود و یا به سلامت و حیثیت و عواطف شخص لطمه‌ای وارد آورد، عنصر ضرر که از ارکان مسئولیت مدنی می‌باشد، تحقق یافته است.
ضرر باید مسلم باشد قطعی و مسلم بودن ضرر، آن را قابل مطالبه می‌کند؛ یعنی شرط قابلیت مطالبه ضرر، این است که قطعی و مسلم باشد.
به تعبیری، مدعی خسارت باید ثابت کند که ضرر به او وارد شده است و به صرف احتمال ورود زیان نمی‌توان دولت را به جبران آن خسارت محکوم کرد.
زیان باید مستقیم باشد در صورتی که دادگاه مبادرت به صدور حکم خسارت می‌کند که عمل کارمند دولت باید علت مؤثر در به وجود آمدن زیان باشد، به تعبیری، مدعی خسارت باید ثابت کند که ضرر به او وارد شده و به صرف احتمال ورود زیان، نمی‌توان دولت را به جبران آن خسارت محکوم کرد.
زیان باید مستقیم باشد در صورتی دادگاه مبادرت به صدور حکم خسارت می‌کند که عمل کارمند دولت، علت مؤثر در به وجود آمدن زیان باشد و مدعی خسارت نیز باید ثابت کند که از عمل کارمند ضرر به او وارده شده و این ضرر بلاواسطه، ناشی از انجام ندادن تعهد یا تأخیر آن یا عدم تسلیم محکوم‌به بوده است.
ماده 728 قانون «آ.د.م»، همگی اقسام ضرر در صورتی که نتیجه مستقیم عمل انتسابی به دولت بوده و مسلم نیز باشد، قابل مطالبه است.
رکن دوم مسئولیت مدنی دولت؛ یعنی تقصیر مطالبه ماده 953 قانون مدنی، دارای دو ضابطه اساسی؛ یعنی تعدی و تفریط بوده و تحقق آن در این حوزه، مصداق دارد.
هرچند دو رکن یادشده به نوبه خود در تحقق مسئولیت مدنی دولت، دارای اهمیت است، لیکن تا زمانی که ارتباط منطقی بین آن دو برقرار نشود، به مثابه مواد خامی بوده که فی‌نفسه افاده هیچ اثری نمی‌کند و تنها وجود رابطه سببیت بین آنها می‌تواند فرایند تحقق مسئولیت را تکمیل و اثربخش کند، برای همین در یک جمع‌بندی، می‌توان گفت با وجود ضرر و زیان و فرض تقصیر دولت و احراز رابطه سببیت بین آنها، دو مسئولیت مدنی مبتنی بر تقصیر دولت تحقق پیدا می‌کند.
مسئولیت بدون تقصیر با توجه به اینکه نظریه مسئولیت مدنی مبتنی بر تقصیر، دولت در همه موارد پاسخگو نبوده و در عمل، مواردی پیش آمده که ضرری از ناحیه دولت به افراد وارد شده، لیکن زیان‌دیده بر اثر حادثه بلاتکلیف مانده، در این صورت تکلیف چیست؟
با توجه به اصل کلی که مقرر می‌دارد هیچ ضرری نباید بدون تدارک و جبران باقی بماند و به تدریج وجدان عمومی جامعه را به این سو کشانده که برای دولت حتی در صورت فقد عنصر تقصیر نیز مسئولیت مدنی قایل شوند، هرچند که پیدایش و رواج رسمی این نظریه، مربوط به زمان طولانی نبوده، لیکن به عنوان یک نظریه مترقی، تلقی میشود و با توجه به گستردگی تعاملات اجتماعی، یک ضرورت اساسی برای جامعه امروزی به شمار می‌رود، زیرا همین که دولت زیانی به بار آورد، باید آن را جبران کند؛ خواه کاری که سبب ایجاد ضرر شده، ثواب یا خطا باشد.
آنچه در این زمینه گفتنی است، رابطه علیت بین کار دولت و ورود ضرر به دیگری است و علم حقوق باید بیش از هر چیز به احراز این رابطه بپردازد.