نظامهای سیاسی بر اساس بنیادهای ارزشی و فرهنگ خاص خود شکل می گیرند و برای عملی کردن ارزشها، ساختارها و نهادهای حکومتی مناسب خود را شکل می دهند. هر یک از ساختار ها و نهادها، کارکرد های خاص خود را به اجرا می گذارند و نظام سیاسی را در تحقق هدفها و ارزشها یاری می رسانند. در این تحقیق، نظام اداری کشور زیرمجموعه نظام سیاسی در نظر گرفته شده است. هدف تحقیق حاضر مطالعه تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری دردودوره مشخص از تاریخ معاصرایران است.
1)از استقرار تا پایان نظام مشروطه (1285 تا1357)؛
2)از استقرار نظام جمهوری اسلامی تاکنون ( 1357 تا 1380 ).
مقدمه
نظام اداری هر کشوری، سیستم تنظیم کننده کلیه فعالیتها برای نیل به هدفهایی است که ازپیش تعیین شده است. امروزه به لحاظ شرایط داخلی و موقعیت بین المللی کشورمان، ضرورت تحول در نظام اداری کشور بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود. با توجه به اینکه نظام اداری به ساختار و بنیان اجتماعی و اهداف فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشور وابسته است و نمی توان به صورت انتزاعی به آن پرداخت، لذا با توجه به تاثیر مؤلفه های پیش گفته به خصوص نظام سیاسی و توسعه نهادهای سیاسی بر اصلاح نظام اداری، تحقیق حاضر ضمن پرداختن به مؤلفه های اخیر از آغاز تا پایان استقرار رسمی سلطنت مشروطه ( 1285 تا1357)به طور گذرا و جمهوری اسلامی ایران(1357 تا1380)به عنوان تحقیق تکوینی در پی طرح و تبیین آن است.
روش تحقیق
در این پژوهش عمدتاً از روش کتابخانه‌ای استفاده شده است. در روش شناسی نیز بر مبنای سنخیت موضوع و رویکرد نظری در مباحث مطرح شده، تلفیقی از ساختار گرایی و کارکرد گرایی در تحقیق و تحلیل موضوع به خصوص از تحلیل ساختاری-کارکردی « فردریگز» که اکثر صاحب نظران مسائل مدیریت دولتی تحلیل ساختاری-کارکردی او را در مطالعه نظامهای اداری مناسب می دانند، استفاده شده است.
به طور کلی تحلیل ساختاری-کارکردی بر دو نکته تأکید می ورزد:
1 - بررسی تعامل و کنشهای متقابل میان اجزای متشکله یک نظام اجتماعی؛
2 - تجزیه و تحلیل کنشهای متقابل یک نظام با عوامل محیط به آن.
یافته های تحقیق
الف – یافته های تحقیق حاصل از مطالعه تطبیقی و آرشیوی:
1)نهادهای سیاسی در هر کشوری سیاستگذاران و واضعان خط مشی عمومی آن کشور به شمار می روند و نظام اداری مجری آن سیاستها و واضعان خط مشی است.
2) بیشترین استخدام نیروی انسانی در کشور های توسعه یافته در ایالات و ادارات محلی مشاهده می شود . در حالی که در کشور های در حال توسعه اغلب در دولت مرکزی متمرکز شده اند؛
3) جامعه ما جزء جوامع منشوری به شمار می رود. جوامع منشوری جوامعی تعریف می شوند که در آنها ، بین میزان رشد سیاسی و رشد بوروکراتیک تعادل برقرار نباشد و بوروکراسی ( به علت عدم توسعه اداری ) در مصاف با سایر نهادهای سیاسی برتری داشته باشد . وجود قدرت بوروکراتیک در جوامع منشوری بوروکرات‌ها را برای مداخله در فرایند سیاسی وسوسه می کند . در این جوامع، با بالا بودن قدرت بوروکراتیک کارایی اداری کاهش می‌یابد. در نتیجه کارایی بوروکراسی در این جوامع در مقایسه با جوامع آمیخته یا پراکنده پایین تر است؛
4) در کشور هایی که به توسعه سیاسی رسیده اند ویژگیهایی از قبیل ظرفیت، قابلیت و رشد ادامه دار در آنها مشاهده می‌گردد؛
5) وجود بوروکراسی « مدرن » قوی در یک سیستم سیاسی که نهادهای سیاسی آن عموماً ضعیف هستند به نوبه خود یک مانع عمده در سر راه توسعه سیاسی محسوب می شوند؛
6) در نظامهای سیاسی سنتی،نخبگان سیاسی از میان منابع سنتی مشروع برخاستند که بیشتر مذهبی هستند؛
7)ضعف مشاهده شده در فرایند هماهنگی در نظام مدیریت دولتی ایران ، می‌تواند به دلیل نامشخص بودن مراجع سیاستگذار و تصمیم گیر باشد؛
8)تحول اداری از جمله تحول در هدفها، ارزشها ، تصمیم گیری و ساختار تشکیلات می تواند منوط به تحول و دگرگونی نظری و کلامی، نسبت به شیوه نگرش مسئولان در امور حکومت و دولت باشد؛
9)با اطمینان می توان ادعا کرد که تحول در اندیشه مسئولان نهادهای سیاسی نسبت به حکومت، موجب طرح تحول اداری در شرایط موجود شده است؛
10)طرح تحول در شرایط موجود ، می‌تواند در نتیجه فعال شدن و سر برآوردن جناحهای سیاسی و انگیزه رشد و ارتقای کارآیی و اثر بخشی سازمانهای دولتی توسط مسئولان نهادهای سیاسی باشد؛
11)انتظار می رود که تحول اداری به تنهایی و بدون انجام اصلاحات سیاسی در شرایط موجودامید رسیدن به توسعه را کاهش دهد.
ب- یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی ( ساختاری-کارکردی):
در این قسمت نتایج حاصل از مطالعه با رویکرد ساختاری-کارکردی از ابتدای سال 1285ه-ش تاسال1357و از پیروزی انقلاب اسلامی تا سال 1380 درد و بخش به شرح زیرآورده شده است:
بخش اول : از استقرار تا پایان انقلاب مشروطه ( 1285 تا 1357 ):
گفتیم که از سال 1285 با پیروزی انقلاب مشروطه ، تمرکز قدرت شاه و دربار و تمرکزگرایی دیرینه در ایران در ابعاد و جنبه‌‌های گوناگون جای خود را به تمرکززدایی و توزیع قدرت داد. از یک سو با ایجاد مجلس و نظام پارلمانی و تکوین نظام نوین حقوقی ، قوه قضاییه در کنار ساختار اجرایی موجود شکل گرفت و از سوی دیگر، مناسبات این قوا به گونه‌ای مستقل و متمایز تنظیم گردید.
به طور خلاصه نتایج و یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی نظام سیاسی-اداری به شرح زیر است:
1) از سال 1285 (ه ش) با پیروزی انقلاب مشروطه و ظهور و مؤلفه های توسعه سیاسی ، بیشتر تحول و دگرگونی به صورت تمرکز زدایی در نظام سیاسی-اداری نمایان شد؛
2)تمرکز زدائی در سطوح جغرافیایی عمدتاً با شکل گیری انجمنهایی در ایالات و ولایات کشور صورت گرفت . ولی با کودتای سوم اسفند ماه1299 (ه-ش) وآغازتوسعه نیافتگی نوین سیاسی ایران ، اغلب جریان اصلاحات و تحول در جهت تمرکز قدرت، قرار گرفت و در دوره رضا شاه مؤلفه های توسعه سیاسی همچون مشارکت سیاسی ، دموکراسی ، کثرت‌گرایی، و امثال آن را نمی‌توان مشاهده کرد. در این دوران، تحولات اداری واصلاحات اغلب در نظام اداری، سازمانها و دستگاههای دولتی صورت گرفته که بیشتر در جهت تمرکز گرایی و اقتدار بوده است؛
3)با خروج رضا شاه از صحنه سیاسی کشور و ایجاد فضای باز سیاسی در شهریور 1320 ، یکباره تمرکز قدرت از بین رفت و دور تازه تمرکز زدایی در ساختار سیاسی-اداری کشور آغاز شد. اوج تمرکز زدایی که نتیجه توسعه یافتگی سیاسی حاصل از زمان دکتر محمد مصدق بود، در دو سال آخر نخست وزیری او تبلور یافت. « کاتوزیان» درباره این تقارن می نویسد : « به هر حال چشمگیر تر از همه اصلاحات مصدق ، شاید قانونی باشد که او در مورد تمرکز زدایی قدرت سیاسی و تصمیم گیری ، مشارکت همگانی در فرایندهای اجتماعی و سیاسی دموکراتیزه کردن قوانین ، ادارات و ارتش و اقداماتی در جهت حمایت از مردم عادی باقی گذاشت.