دانلود مقاله بودجه ریزی عملیاتی؛ از تئوری تا عمل

مقدمه: بودجه شاهرگ حیاتی دولت است ، زیرا دولت تمام فعالیتهای مالی خود ، اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه ها برای اجرای برنامه های متعدد و متنوع خود را در چارچوب قانون بودجه انجام میدهد بنابراین بودجه آیینه تمام نمای همه برنامه ها و فعالیت های دولت بوده و نقش بسیار مهم وحیاتی در توسعه اقتصادی ملی ایفا می نماید.

با توسعه وظایف دولت وافزایش سریع هزینه های دولتی وپیوند آن با وضعیت عمومی اقتصاد کشور، کنترل مخارج اهمیت خود را از دست داد و نیاز به بهبود در سیستم های برنامه ریزی، کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی مطرح گردید تا تصمیم گیرندگان را قادر سازد دید وسیع تری پیدا کرده و اطلاعات وسیعی در مورد نتایج عملکردها و هزینه های اجرای فعالیت ها داشته باشد.

این امر موجب توجه دولت ها به اقتصادی بودن ، کارایی و اثربخشی منابع دولت به عبارتی مدیریت مالی دولت شد .مواجهه با این شرایط نه تنها نیاز به بهبود روش ها و رویه های بودجه بندی موجود برای افزایش هماهنگی سیستم را مطرح ساخت ، بلکه بعد جدیدی برای تصمیم گیری در مدیریت ومدیریت مالی دولتی افزود یعنی سیستم بودجه ریزی عملیاتی و برنامه ای را برای بازنگری و ارزیابی مدیریت فعالیت های دولتی مطرح ساخت .

ویژگی و وجه تمایز این سیستم از سیستم بودجه متداول ، تاکید روی اهداف، نتایج و منابع حاصل از هریک از اقلام هزینه ها و یافتن پاسخ به این سوال بود که درآمد ها به چه منظور خرج میشود(United Nations 1982) از ضرورت های اصلاح ساختار اقتصادی بخش بهداشت و درمان ، اصلاح روش های بودجه ریزی و توزیع منابع آن می باشد .

از آنجائیکه اختصاص هدفمند اعتبار به فعالیتهای هرسازمان می تواند ضمن شفاف سازی نحوه توزیع منابع، امکان پایش عملیاتی و انتظار برای دسترسی به نتایج هزینه ها را فراهم سازد، استفاده از روش بودجه بندی عملیاتی گام موثری در افزایش کارآیی و اثر بخشی اعتبارات خواهد بود.

با توجه به حرکت رو به رشداصلاحات در ارائه خدمات بخش دولتی و از جمله بخش بهداشت و درمان ، اصلاح روند بودجه ریزی با تکیه بر هماهنگی های فرابخشی ودرون بخشی از جمله اهداف دفتر برنامه ریزی منابع مالی وبودجه به شمار میرود و این امر تنها در سایه تعامل و ایجاد زبان مشترک برنامه ریزی و بودجه بندی در فرآیند تدوین بودجه میسر خواهد گردید .

دراین مجال برآنیم که به ضرورت ها ومفاهیم مرتبط با بودجه عملیاتی پرداخته ، بستر همفکری وهمکاری واحدهای زیرمجموعه بخش بهداشت ودرمان را در دستیابی به یک روش مناسب توزیع اعتبار فراهم نماییم.

ضرورت بودجه ریزی در سازمان ها بودجه بندی را « فرآیند تخصیص منابع محدود به نیازهای نامحدود » می دانند.

مجموع کوشش هائی که صرف تدوین بودجه و تخصیص منابع می شود به منظور « حداکثر استفاده» از منابعی است که معمولاً در حد کفایت نمی نمایند و به اصطلاح اقتصادی « کیمیاب» هستند.

بنابراین در راه رسیدن به « اهداف مطلوب» ضرورت دارد به نحوی از هر یک از منابع محدود استفاده گرد که در تبدیل کل منابع به پول بتوان گفت با حداقل هزینه، حداکثر استفاده به عمل آمده است (آیت الهی ، 1374 ص.

111).

بودجه هدفها و راهبردها را به صورت عبارتهای مالی در آورده و راه اجری برنامه و کنترل پیشرفت آنها را می نماید.

سازمانها به سه دلیل عمده به بودجه بندی نیازمندند : (رضائی نژاد،1375ص.239 ).

نشان دادن مفهوم مالی برنامه ها ؛ شناساندن منابع مورد نیاز اجرای برنامه ها؛ بدست آوردن معیارهای سنجش، نظارت و کنترل نتیجه ها در مقایسه با برنامه ها سیر تکوین بودجه مفهوم بودجه همگام با تکامل دولت ها و پیچیده تر شدن وظایف دولت، تغییر وتکامل یافته است .

این تکامل را می توان به چهار مرحله متمایز تقسیم کرد.

در مرحله اول که تقریباً از 1920 تا 1935می باشد ، تاکید عمده روی ایجاد یک سیستم با کفایت برای کنترل هزینه ها بود و حسابداری هزینه ها و پیوند بین حسابداری وبودجه مطرح بود.

مرحله دوم که در توسعه بودجه عملیاتی خود را نشان می دهد، استفاده از بودجه به عنوان ابزار مدیریت مالی بود و خود را در اصلاح ساختار مناسب ،بهبود مدیریت و برنامه های اندازه گیری کار ظاهر ساخت و بر بودجه ای تاکید داشت که کار وفعالیتهای سازمان را اندازه بگیرد.

مرحله سوم با پیوند دادن بودجه وبرنامه به عنوان معیاری برای تجزیه وتحلیل رفاه اقتصادی آغاز شد و روی پیشرفتهایی که در تکنولوژیهای تصمیم گیری و اطلاعاتی رخ داده بود تمرکز داشت.

مرحله چهارم بواسطه پیچیدگی محیط سازمانها بوجود آمده وباعث استفاده از بودجه بر مبنای صفر به عنوان ابزاری برنامه ریزی راهبردی (استراتژیک) گردیده است(فرج وند،1380،ص.201).

1-بودجه به عنوان ابزار کنترل بودجه ریزی بعد از پیدایش حکومتهای پارلمانی بوجود آمد؛ یعنی آغاز کار بودجه نویسی به زمانی بر میگردد که مردم در مقابل اختناق حکومتها دست به انقلاب زدند و حق مسلم نظارت مردم بر اموال عمومی به صورت کنترل درآمدها و هزینه های دولتی توسط نمایندگانشان دایر شد از این رو بخش مهمی از قانون اساسی هر کشور به چگونگی دخل و خرج آن کشور اختصاص دارد.

نظارت بر دخل و خرج به موجب همین قوانین بر عهده نمایندگان برگزیده مردم واگذار شده که از منافع مالیات دهندگان و دریافت کنندگان خدمات دولت حمایت کنند بنابراین طبیعی است که هرگاه مسئله دخل و خرج کشور برای این نمایندگان مطرح شود آنها دروهله نخست به فکر ایفای مسئولیتی هستند که به موجب قانون به عهده آنها محول شده است.

علت این تاکید هم شاید این باشد که تا اوایل قرن اخیر وظیفه اصلی دولت محدود به دفاع از کشور، مراقبت در استقرار نظم و امنیت و حفظ مناسبات بین المللی بود که خرج بابت این وظایف کنترل شود تا مالیات زیاد گرفته نشود و مخارج نیز کنترل شود.

وقتی منظور از بودجه کنترل باشد، نظام بودجه ای بر روی طبقه بندی هزینه ها و طبقه بندی سازمانی متمرکز می گردد که همان طبقه بندی براساس فصول و مواد هزینه است.

2- بودجه به عنوان ابزار مدیریت مالی با توسعه وظایف دولت وافزایش سریع هزینه های دولتی وپیوند آن با وضعیت عمومی اقتصاد کشور، کنترل مخارج اهمیت خود را از دست داد و نیاز به بهبود در سیستمهای برنامه ریزی، کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی مطرح گردید تا تصمیم گیردندگان را قادر سازد دید وسیع تری پیدا کرده و اطلاعات وسیعی درمورد نتایج عملکردها و هزینه های اجرایی فعالیتها داشته باشند.

این امر موجب توجه دولتها به اقتصادی بودن، کارایی و اثربخشی منابع دولت و به عبارتی مدیریت مالی دولتی شد.

مواجهه با این شرایط نه تنها نیاز به بهبود روشها و رویه های بودجه بندی موجود برای افزایش هماهنگی سیستم را مطرح ساخت، بلکه بعد جدیدی برای تصمیم گیری در مدیریت ومدیریت مالی دولتی افزود، یعنی سیستم بودجه بندی عملیاتی و برنامه ای را برای بازنگری وارزیابی مدیریت فعالیتهای دولتی مطرح ساخت.

ویژگی و وجه تمایز این سیستم از سیستم بودجه متداول تاکید روی اهداف، نتایج و منافع حاصل از هریک از اقلام هزینه ها و یافتن پاسخ به این سوال بود که درآمدها به چه منظور خرج میشود.

3- بودجه به عنوان ابزار برنامه ریزی استفاده از بودجه به عنوان ابزار سیاستگذاری یا برنامه ریزی، به منظور تنظیم سیاستهای مالی برای مقاصد اقتصادی صورت گرفت تا به وسیله آن درآمدها وهزینه های بودجه ای چند هدف ویژه را برای حفظ تعادل اقتصادی و جلوگیری از بروز بحران تامین کند.

نخست آنکه از نظر سیاستهای اقتصادی و مقاصد مربوط به استفاده از منابع، صورت های بودجه ای بتواند هدفهای سرمایه گذاری و نرخ رشد و همچنین چگونگی اختصاص منابع به هزینه های مصرفی، انتقالی و سرمایه ای در بین بخشها را معلوم کند.

دوم آنکه تعیین نرخ رشد اقتصادی به دلیل ارتباط با میزان اشتغال ، ثبات قیمتها وموازنه بخش خارجی به گونه ای صورت پذیرد که منافع اجتماعی را حداکثر وفشارهای مالیاتی وارده یا هزینه های خارج کردن منابع از بخش خصوصی را حداقل سازد.

مقدار مجاز یا بهینه استفاده از کسری در بودجه حاصل فرآیند بسیار پیچیده و دقیق تامین همین هدف است.

سوم آنکه بودجه در نقش اقتصادی خود ابزار تقلیل نابرابریهای درآمدی و تعدیل آثار توزیعی کارکرد نامطلوب جریانهای تولیدی باشد.

برای تامین این اهداف نقش مالیاتها و برنامه های هزینه ای مورد توجه قرار داشت ؛ اما درمیان راههای مختلف قابل تعقیب ، سیاست شاخص و توصیه شده ای به عنوان الگوی قابل تعمیم موجود نبود بودجه درماموریت برنامه ریزی بیشتر متضمن مفاهیمی چون طرح ریزی برای آینده وانتقال این مفاهیم به جامعه برای تصمیم گیری میان مدت بود و از این رو، طبقه بندیهای اقتصادی آن ناظر بر تنظیم حسابهای ملی و بررسی حرکت متغیرهای کلان میگردید.

مهم ترین عواملی را که منجر به گرایش برنامه ریزی در بودجه بندی شد می توان در توسعه تجزیه و تحلیلهای خرد و کلان اقتصادی و نقش آن در شکل گیری سیاست مالی و بودجه ای و همچنین در توسعه فنون جدید اطلاعاتی وتصمیم گیری و کاربرد آن در سیاستگذاری دانست.

4- بودجه به عنوان ابزار راهبردی (استراتژیک) مرحله چهارم بودجه نویسی اززمانی آغاز میشود که محیط سازمانی به یک محیط متلاطم و آشفته مبدل شد و پیچیدگی تصمیم و تغییر و تحولات بنیادی وخود جوش درمحیط سازمانی، برنامه ریزی استراتژیک را درمدیریت پدید آورد.

دراین دوره بودجه نویسی به عنوان ابزار و عامل استراتژیک برای رویارویی با حوادث غیر قابل پیش بینی مورد استفاده قرار گرفت.

طی دهه 80 دربودجه نویسی سناریوهای متعددی طراحی میشود و برای هر نوع فعالیت( برنامه) که به واحدهای تصمیم گیری تعبیرمیشوند ، نیز سطح ریالی و مالی مختلفی درنظر گرفته شد و بسته به نوسان مقدار بودجه بواسطه متغیرهای غیر قابل کنترل، از سطح مورد نظر استفاده گردید این تفکر به تدوین بودجه بر مبنای صفر درسال 1873 منجر گردید.

مرحله چهارم بودجه نویسی اززمانی آغاز میشود که محیط سازمانی به یک محیط متلاطم و آشفته مبدل شد و پیچیدگی تصمیم و تغییر و تحولات بنیادی وخود جوش درمحیط سازمانی، برنامه ریزی استراتژیک را درمدیریت پدید آورد.

روشهای بودجه ریزی از نظر تکنیک تهیه و تنظیم بودجه برحسب هدفها وانتظاراتی که در طی دوران متمادی سپری کرده است سیر تحولی گوناگون داشته است که به ترتیب این مراحل تکامل، که به روشهای بودجه ریزی موسوم است، ذکرمی شوند.

-1بودجه متداول (سنتی) دربودجه ریزی متداول هدفها و تاکیدات صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافتها و پرداختهای بخش دولتی استوار است و توزیع اعتبارات منحصراً معطوف به «دستگاه – مواد هزینه» منتهی میگردد و نقش مجلس و پارلمان نیز در بررسی بودجه فقط متوجه حفظ و کنترل مخارج دولت در چهارچوب اعتبارات مصوب می باشد که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز ننموده باشد و هر هزینه ای درمحل و مواد خود به مصرف رسیده باشد.

در سیستم بودجه ریزی متداول با ملاحظه ارقام و اطلاعات مندرج در سند بودجه تشخیص اینکه دولت چه اعمالی را انجام میدهد و درقبال پولی که خرج میشود چه نتایجی را بدست آورد نشان داده نمی شود و از اینرو مبنای صحیحی برای مدیریت موثر در دستگاههای اجرایی به حساب نمی آمد زیرا طبقه بندی مخارج دولت وبررسی آن برحسب مواد هزینه و دستگاههای اجرایی نماینگر اهداف اقتصادی دولت ازمحل این مخارج و یا نوع فعالیتهای دولت در رابطه با عواملی که به عنوان هزینه بکار گرفته شده است نست با افزایش روز افزون وظایف دولتها و نقش دولتها دراموراقتصادی و اجتماعی جامعه بودجه ریزی متداول بتدریج اهمیت خود را از دست داده است و کاربردی ندارد .

در ایران تا سال 1343 بودجه به صورت بودجه ریزی سنتی تهیه و تقدیم مجلس میشد و درآن بودجه، صرفاً نام دستگاه و مواد هزینه به تصویب میرسید.

مانند وزارت عالیه، وزارت مالیه، وزارت معارف و غیره(فرزیب،1380،ص431).

2- بودجه ریزی افزایشی این روش با شیوه تغییرات جزئی در تصمیم گیری انطباق دارد طبق این روش ، برای تصمیم گیری جدید، به تصمیمهایی که قبلاً در زمینه مورد نظر گرفته شده مراجعه می کند و باتوجه به نیازهای موجود، تغییراتی جزئی درآنها بوجود می آورد.

در بودجه ریزی افزایشی برای اجتناب از مشکلات ناشی از کار عظیم و پردردسر بودجه نویسی سالانه ابداع شده است .

با این کار هر سال مجدداً از اول اقدام به کار پیچیده بودجه نویسی نمیشود.

بلکه بودجه ریزان، با قبول بودجه سال گذشته توجهشان را روی تغییرات افزایشی متمرکز می کنند.

دراین شیوه، بودجه سال گذشته به عنوان پایه ای برای مصارف جاری فرض شده و یک افزایش سالانه برای آن در نظر گرفته میشود که بستگی به روند تغییرات قیمتها، تغییر حجم عملیات موجود و تقبل وظایف جدید از طرف دولت و عواملی از این قبیل دارد.

برای مطالعه مفصل این روش به کتاب بودجه ریزی دولتی درایران تالیف علیرضا فرزیب مراجعه نمائید.

3- بودجه برنامه ای بودجه برنامه ای است که درآن اعتبارات برحسب وظایف ، برنامه ها و فعالیتهای که سازمان دولتی درسال مالی اجرای بودجه برای نیل به اهداف خود باید انجام دهد، پیش بینی شده باشد.

به عبارت دیگر ، در بودجه برنامه ای مشخص میشود که دولت و دستگاههای دولتی درسال اجرای بودجه اولاً دارای چه اهداف، وظایف و مقاصد مصوب می باشند ، ثانیاً برای نیل به اهداف و مقاصد مذکور ، باید کدام برنامه ها، عملیات ، وفعالیتها را با چه میزان اعتبارات انجام دهد.

)درمورد بودجه برنامه ای می گوید: prof Burkead پروفسور برکهد( «اگر بخواهیم دردنیای فعلی بودجه را ابزار و وسیله کار مدیران بدانیم باید در تقسیم بندی مخارج هدف و غایت خرج را رعایت کنیم».

در بودجه برنامه ای نیز، مانند بودجه متداول ، از طبقه بندی اعتبارات برحسب فصول و مواد هزینه استفاده میشود .

با این تفاوت که در بودجه متداول ،کل اعتبارات هر سازمان دولتی درفصول و مواد هزینه مختلف پیش بینی میشود، درصورتی که در بودجه برنامه ای، اعتبارات هریک از برنامه ها و فعالیتها وطرحهای سازمان دولتی در قالب فصول و مواد هزینه پیش بینی میگردد.

لازم به توضیح است که در بودجه برنامه ای برخی از کشورها، فقط برنامه ها به فصول و مواد هزینه تقسیم می شوند، درحالی که در برخی دیگر از کشورها، فعالیتها و طرحها نیز به صورت فصول و مواد هزینه پیش بینی میگردند .آنچه مسلم است آن است که در نظام حسابداری دولتی کشورهایی که از روش بودجه ریزی برنامه ای استفاده می نمایند، طبقه بندیهای بودجه مذکور عیناً باید درحسابهای دولتی منعکس گردند.

بنابراین هزینه های هر وزارتخانه یا موسسه دولتی نیز باید ،اولاً به تفکیک برنامه ها و فعالیتها و طرحهای مورد اجرا درآن سازمان و ثانیاً در داخل طبقه بندیهای مذکور، به تفکیک فصول و مواد هزینه نشان د اده شوند(فرج وند،1380،ص203).

4- بودجه ریزی برمبنای صفر طبق معمول درفرآیند تهیه بودجه هزینه های سال پیش که به مصرف رسیده به عنوان یک نقطه آغار به حساب می آید.

کار افرادی که بودجه جدید را می نویسند یا تهیه می کنند این است که چه اقلامی ازبودجه را باید حذف کرد و چه فعالیتهایی (وبر همان اساس چه اقلامی ) را باید اضافه نمود.

یک چنین کاری باعث می شود که مدیریت برای ادامه ندادن نوع خاصی از کار تعصب ویژه ای به خرج دهد(به ویژه زمانی که به سبب تغییرات محیطی یا تغییر که در هدفهای سازمان رخ داده مساله مفید بودن آن قلم فعالیت ،دیگر مطرح نیست).

بودجه بندی برمنبای صفر (ZBB) سعی دارد که این نقیصه رابرطرف کند .ZBB توجیه مجدد هرفعالیت از مبنای صفر است و برای هر فعالیت یا برنامه باید توجیهی وجود داشته باشد که آیا لازم است یا نه؟

دربودجه برمبنای صفر هزینه ها به جای این که برمبنای سطح جاری محاسبه شوند، از صفر شروع میشوند.

با چنین بودجه ای برای هر ریالی که مصرف میشود باید توجیه منطقی داشته باشد.

پیتر پیر (Peter Phyrr) بودجه بندی برمبنای صفر را چنین توصیف کرده است: «یک برنامه عملیاتی و فرآیند بودجه ای است که هر مدیر را ملزم می کند که به نحوی کامل، مشروح ومستدل درخواست بودجه خود را از پایه صفر (زیرا مبنای صفر است) توجیه کند و مسوول اثبات این امر باشد که چرا باید هر مبلغ را به مصرف برساند».

بودجه بندی بر مبنای صفر درمقایسه با بودجه سنتی ، دارای مزایایی به شرح ذیل است: الف) این بودجه درباره این که آیا فعالیتها باید ادامه یابند یا متوقف شوند، توجیه بیشتری دارد.

ب) اشتراک مساعی تمام کسانی را که با بودجه ارتباط دارند، مجاز می داند.

ج) ازآنجایی که هریک از شقوق مختلف باید به طور کمی محاسبه شده ، معیارهای لازم برای مقایسه وجود دارند و لذا، ارزیابی آنها روشن وخالی از ابهام است.

د) فعالیتهایی که اولویت پایین دارند، با اطمینان خاطر حذف میشوند.

در ظاهر ، بودجه بندی برمبنای صفر باعث میشود که بتوان اولویتهای بودجه را به شیوهای بهتر تعیین کرد و کارآیی سازمان را بالا برد، ولی واقعیت این است که چنین کاری باعث میشود تا مقدار بیشتری کارهای دفتری انجام شود واحتمالاً روحیه افراد و مدیرانی که باید برای اقلام هزینه های پیشنهادی دلایل موجهی ارائه نمایند تضعیف گردد (که در نتیجه موجودیت برخی از اقلام هزینه ها به زیر سوال خواهد رفت) .

به همین دلیل است که در زمان کنونی نسبت به سال های پیشین از بودجه بندی برمبنای صفر کمتر استفاده میشود(فرج وند،1380،ص205).

-5 نظام طرح ریزی – برنامه ریزی – بودجه بندی روشی که درجهت تکمیل بودجه برنامه ای اخیراً در بسیاری از کشورها معمول شد، نظام طرح ریزی- برنامه ریزی – بودجه نویسی است.

این اصطلاح درسال 1960 توسط وزارت دفاع ایلات متحده آمریکای شمالی مورد استفاده قرار گرفت و بعداً با شرایط متفاوتی به دستگاههای دیگر دولتی راه یافت.

با استفاده از نظام PPBS می توان برنامه ریزی – طرح ریزی وبودجه نویسی – اطلاعات مدیریت – کنترل مدیریت وارزشیابی برنامه ای را به هم مرتبط ساخت و درعین حال نسبت به تجزیه وتحلیل سیستماتیک هر یک از عناصر تاکید کرد(فرج وند،1380،ص206).

دراین نظام، بیش از آنکه به بودجه ریزی داده ها مطرح باشد بودجه ریزی ستاده ها (Outputs) مطرح است.

در این نظام ، محور اصلی بحث عبارت از هدفها و نتایج نهایی عملیات دولت و امکان نیل به این هدفها از طریق عملیات مختلف و مقایسه این عملیات و انتخاب بهترین، ارزانترین ، سریع ترین و مناسب ترین آنها می باشد.

نکته مهم این است که این مجموعه را باید یک نظام تلقی نمود نه روش و فن خاص، نظامی که شامل مبنای تصمیم گیری مناسب ومعقول درمرحله سیاست سازی و اعلام خط مشی طراحی برنامه های اجرایی و تخصیص منابع محدود میان نیازهای نامحدود بوده و برقراری ارتباط مداوم بین این عوامل را فراهم می سازد به این ترتیب هریک از اجزاء نظام از لحاظ نیل به هدفهای تعیین شده در ارتباط با جزء دیگر نقشی دارد.

برای مطالعه بیشتر این نظام به کتاب« دانستنیهایی در زمینه بودجه» تالیف دکترسیروس پیله رودی مراجعه فرمایند.

مشکلات نظام بودجه ریزی متداول در بخش بهداشت و درمان 1- عدم یکپارچگی در ساختار بودجه 2-جدایی وعدم شفافیت اعتبارات هزینه های تامین شده از محل کمک های خارجی 3- نامشخص بودن سهم هزینه های ستادی و دانشگاهی از محل ردیف های متمرکز 4-عدم وجود ساختار بودجه ریزی همگن در این بخش .

طبقه بندی بودجه ای در برخی محورها برحسب ارائه کننده،ودربرخی دیگربر حسب عملیات، داده و منبع میباشد که با نگاهی اجمالی به عناوین طبقه بندی بودجه ستادودانشگاهها بیانگر این ناهمسانی در طبقه بندی است.

5- انفکاک واحد های برنامه ریزی از بودجه ای و اعتباری ، پایش مالی را دچار مشکل می کند.

6- تمرکز برداده ها به جای فعالیتها و نتایج.

7- کمبود نیروی انسانی آموزش دیده و متخصص در زمینه اقتصاد و امور مالی در بخش های بودجه ای و مالی ستاد و دانشگاهها.

8- عدم وجود نظام حسابداری با قابلیت ارائه گزارشات عملکردی مالی ومحاسبه بهای تمام شده خدمات.

9- حاکمیت قوانین زیربنایی سنتی درمدیریت بودجه و امور مالی.

10- غلبه نقش اجرایی واحدهای سیاستگزار مالی و اقتصادی بخش بر نقش فعال برنامه ریزی ، تشریح و تدوین اهداف، روش ها و شیوه های ارزیابی کارایی و هزینه – اثربخشی.

11- نقش یکطرفه تامین اعتبار ، تخصیص و توزیع به واحدها و عدم التزام ساختاری و قانونی ارائه دهندگان خدمات به پاسخگویی در قبال اعتبارات در یافتی در خصوص نوع و میزان خدمات ارائه شده.

12-فقدان نظارت عملیاتی دقیق منظور از نظارت عملیاتی ، طبق قوانین برنامه وبودجه و محاسبات عمومی کشور، ارزشیابی فعالیت هاو طرح های عمرانی از نظر مطابقت عملیات ونتایج حاصله با هدفها وسیاست های تعیین شده است.

دراین زمینه یک نظام منسجم وبه روشنی مدون شده وجود ندارد ودر عمل به علت روشن نبودن ضوابط پیشرفت کار و معیارهای سنجش به ویژه از نظر پیشرفت فیزیکی ونیز عدم وجود کارشناسان آگاه وبا تجربه ، نظارت فوق نتیجه مطلوبی به همراه ندارد.

با وجود این ضعفهای نظارتی فوق مشخص است عمل تخصیص اعتبار نیز که معمولا بر مبنای بازدید های کارشناسان یا گزارش های نظارتی قرار دارد ، از کارایی لازم برخوردار نخواهد بود.

13- جدایی نظام تهیه از نظام کنترل بودجه وبی توجهی به کارایی هزینه ها در مرحله نظارت.

هم اکنون بودجه توسط سازمان مدیریت وبرنامه ریزی تهیه می شود وکنترل ونظارت براجرای آن توسط عوامل وزارت امور اقتصادی و دارایی (ذیحسابان) ودیوان محاسبات انجام میگیرد.

در نظارت مالی تنها به نحوه تطابق ، نحوه حصول درآمدها وانجام هزینه ها با قوانین و مقررات توجه می شود و ذیحسابان به عملکرد دستگاههای اجرایی ومیزان کارایی آنان هیچ گونه نظارتی ندارند.

چنانچه عامل کنترل مخارج و دستگاه تهیه کننده بودجه یکی باشند ونظام حسابداری دولت به گونای طراحی گردد که ناظر بر عملیات اجرایی دستگاه برای تحقق وظایف محول شده به آن باشد می توان کا رایی دستگاه دولتی را ارتقاء بخشید و منابع مالی دولت را در جهت اجرای عملیات هدایت کرد واز گسترش بی رویه دستگاهها جلوگیری کرد(فرج وند،1380،ص 250).

تعاریف بودجه ریزی عملیاتی: 1- فرج وند درکتاب «فراگردتنظیم تا کنترل بودجه » بودجه ریزی عملیاتی را اینچنین تعریف می کند: «بودجه ریزی عملیاتی یا بودجه برحسب عملیات عبارتست از بودجه ای که براساس وظایف ، عملیات وپروژه هایی که سازمانهای دولتی تصدی اجرای آن را بعهد دارند ، تنظیم میشود .

درتنظیم بودجه عملیاتی به جای توجه به کالاها و خدماتی که دستگاه خریداری می کند و یا به عبارتی به جای توجه به وسایل اجرای فعالیتها ، خود فعالیت و مخارج کارهایی که باید انجا م شود ، مورد توجه قرار میگیرد.

دربودجه ریزی عملیاتی – علاوه برتفکیک اعتبارات به وظایف ، برنامه ها، فعالیتها و طرح ها- حجم عملیات وهزینه های اجرای عملیات دولت و دستگاههای دولتی طبق روشهای علمی مانند حسابداری قیمت تمام شده (Cost Accounting) و روش اندازه گیری کار (Work Measurement)محاسبه و اندازه گیری می شوند.

ارقام پیش بینی شده در بودجه عملیاتی باید مستند به تجزیه و تحلیل تفصیلی برنامه ها ، عملیات و نیز قیمت تمام شده آنها باشد.دربودجه عملیاتی مشخص می شود که قیمت تمام شده یک تخت بیمارستان چقدر باید باشد، یک بیمارستان 100 تختخوابی چقدر هزینه باید داشته باشد ساخت یک مدرسه 5 کلاسه چقدر باید زمان ببرد و چقدر هزینه در برداشته باشد»( 203و 204 ، فرج وند) .

2- فرزیب درکتاب «بودجه ریزی دولتی در ایران » می نویسد : «بودجه ریزی عملیاتی در واقع همان بودجه برنامه ای است که به نحو دقیق تر و روشن تری اجرای برنامه ها رااز دیدگاه فایده و هزینه تجزیه و تحلیل می نماید وبه علل افزایش قیمت تمام شده واقف می گرددودر نهایت به مدیریت سازمان کمک می کند.استقرار این سیستم مستلزم وجود اطلاعات دقیق در مورد اجرای برنامه ها ، فعالیت ها و عملیات هر واحد است، لذاحرکت به سوی بودجه عملیاتی موجب گسترش ونگهداری حسابها وجزئیات درامور مالی دستگاه می باشد.» ایشان بودجه ریزی عملیاتی را بر پایه چهار اصل زیر میداند: الف)حسابداری قیمت تمام شده ب)روش اندازه گیری کار ج)استفاده از نرم ها د)استفاده از استانداردها 3- در بودجه ریزی عملیاتی منابع براساس اولویت امورونتایج قابل اندازه گیری تخصیص داده میشوند.

بودجه عملیاتی محصول برنامه ریزی استراتژیک است که درآن تصمیمات مربوط به تخصیص بهینه منابع برپایه نتایج پذیرفته شده و محک های سازمانی(Benchmark)مربوط به اهداف کلی ، اختصاصی، استراتژی ها و برنامه های عملیاتی هر سازمان صورت میگیرد.

بعد از تهیه برنامه استراتژیک، هر سازمانی که اعتبارات دولتی دریافت می کند بودجه خود را طوری تهیه و تنظیم می کند که تصمیم گیری های دارای اولویت مربوط به برنامه استراتژیک خود رامنعکس کند .

پس تقاضای بودجه توسط سازمان بیانگر نیازهای آن سازمان برای اجرای نتایج دارای اولویت در برنامه استراتژیک خود می باشد.

4- بودجه ریزی عملیاتی یک برنامه تلفیق عملکرد سالانه وبودجه سالانه می باشد که روابط بین سطح اعتبارات برنامه و نتایج مورد انتظار را نشان می دهد.

همچنین تائید می کند که یک هدف یا مجموعه ای از هدفها باید با مقدار معینی از اعتبارات بدست آید.

یک بودجه عملیاتی علاوه بر تخصیص هزینه های فعالیت، همه فعالیتهای (مستقیم و غیرمستقیم) مورد نیاز برای پشتیبانی یک برنامه را تعریف و تعیین می کند.

تفاوت بودجه ریزی عملیاتی با بودجه ریزی سنتی (متداول) و برنامه ای (1)تفاوت بودجه ریزی عملیاتی با بودجه سنتی یا متداول (Traditional Budgeting) بودجه متداول یا سنتی یعنی بودجه ای که درآن اعتبارات هرسازمان دولتی به تفکیک فصول و مواد هزینه مشخص میگردد .

در این روش بودجه ریزی نوع و ماهیت هزینه ها نشان داده میشود ولی مشخص نمیگردد که هر هزینه برای کدام هدف و منظور یا اجرای کدام برنامه یا فعالیت خاص انجام شده است به تعبیر دیگر توجه عمده روی درون داد(INPUT) متمرکز است (فرج وند،1380ص 201).

دلایل استفاده گسترده آن ، سادگی ، عدم ابهام و توانایی کنترل هزینه ها درمقایسه با سالهای قبل و مشخص کردن داده های هزینه بربوده است .

با افزایش روز افزون وظایف دولت ها دراموراقتصادی واجتماعی جامعه ، بودجه ریزی متداول بتدریج اهمیت خود را از دست داده و کاربردی ندارد.

(2)تفاوت بودجه ریزی عملیاتی با بودجه برنامه ای(Program Budgeting) غالباً بودجه برنامه ای وعملیاتی را مترادف یکدیگر می پندارند اما در حقیقت این دو عنوان کاملاً مترادف نمی باشند.

برای توضیح تفاوت موجود بین این دو باید طبقات سلسله مراتب سازمان مورد توجه قرار گیرد .

بودجه برنامه ای بیشتر به طبقات بالاتر سلسله مراتب سازمان ها مربوط می باشد درحالی که دربودجه عملیاتی حدود فعالیت وعملیات طبقات پایین سلسله مراتب نیز مورد بررسی وپیش بینی بودجه ای قرار میگیرد.

درتنظیم بودجه برنامه ای ممکن است بدون محاسبه دقیق مخارج هر واحد از فعالیت دولتی، هزینه ها رافقط بر اساس سیاست کلی مالی دولت پیش بینی کرد ، در صورتی که شرط اساسی برای تهیه بودجه عملیاتی این است که حجم ومقدار فعالیت سازمانهای دولتی تعیین و هزینه هر واحد از فعالیتها محاسبه شود.

بطور کلی می توان گفت که از نقطه نظر ماهیت بودجه برنامه ای کار بررسی مقامات دستگاه اجرایی سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور و مجلس را آسان می کند وتصوری از عملکرد دستگاه اجرایی و نتایج بدست آمده از منابع به کار گرفته شده در سطح برنامه بدست میدهد.

درحالی که بودجه عملیاتی به عنوان مبنای اصلی بودجه یک دستگاه با ارائه آمار و اطلاعات کمی ، میزان کار انجام شده در تولید هر فعالیت یا محصول نهایی را مشخص میسازد و به مدیریت واحد عملیاتی ومسئولان برنامه درتخصیص وتوزیع منابع به کار گرفته شده و بدست آوردن حداکثر فایده هر یک از فعالیتها کمک موثر می کند(فرزیب،1380،ص 434).

اهداف بودجه ریزی عملیاتی: هدف غایی بودجه ریزی عملیاتی کمک به اتخادتصمیمات عقلائی درباره تخصیص وتعهد منابع دولت براساس پیامدهای قابل سنجش می باشد که نتایج قابل انتظار (عملکرد) دستگاه را درطول زمان منعکس می کند .

با این تفسیر بودجه ریزی عملیاتی مقاصد ویژه زیر را دنبال میکند: (1ارائه مبنای صحیح برای اتخاذ تصمیم درخصوص تخصیص منابع (2تعیین نتایج قابل سنجش و مورد انتظار که از یک تخصیص بودجه خاص قابل حصول است (3تمرکز فرآیند تصمیم گیری روی مهمترین مسائل و چالش هایی که دستگاه با آن مواجه است.

(4ایجاد یک فرآیند منطقی برای تصمیم گیری درخصوص بودجه که به طور مستقیم با فرآیند برنامه ریزی، اجرا و کنترل ، ارزیابی وگزارش عملکرد در ارتباط می باشد.

(5ارائه بهترین ابزارهای ممکن براساس نتایج ( نه فقط براساس داده ها وستانده ها) برای اطمینان دادن به جامعه که منابع کشور درجهت برآوردن احتیاجات ضروری جامعه مصرف میشوند.

(6ایجاد ارتباط بین بودجه و نتایج عملکرد برنامه (7ارائه اطلاعات قابل سنجش برای قوای مجریه، قضائیه و مقننه که بتوانند به استناد آنها میزان پیشرفت وموفقیت برنامه ها را درمقابل تخصیص های بودجه کنترل کنند.

(8ارائه مشوق هایی برای مدیریت عملکرد بر مبنای بهبود مستمر (9ارائه مبنایی برای پاسخگویی بیشتر در قبال استفاده از منابع کشور مزایای بودجه ریزی عملیاتی فوائد بودجه ریزی عملیاتی را میتوان بصورت زیرخلاصه نمود: -1شفاف سازی فرآیند بودجه ریزی -2افزایش کارایی و اثربخشی عملکرد دولت و سازمانها از طریق تمرکز منابع درجهت ضروری ترین ومهمترین نتایج -3اصلاح وبهبود تصمیم گیری درمورد موثرترین راه برای استفاده از منابع محدود کشور -4بهبود عملکرد از طریق پیوند دادن بودجه وعملکرد برنامه -5مسئولیت پذیرتر ساختن مدیران در قبال تصمیماتی که روی نتایج بودجه تاثیر میگذارند.

-6حمایت بهتر مدیریت توسط پیوند نتایج بودجه وسنجش عملکرد بودجه با سنجش عملکرد برنامه در فرآیند کنترل وگزارش نتایج -7ارائه سیستم و فرآیندی که در آن تصمیم گیریهای مربوط به بودجه اساساً برپایه نتایج قابل سنجش و اهداف دارای اولویت صورت میگیرد.

عناصر کلیدی در بودجه ریزی عملیاتی: برنامه ریزی برای بودجه ریزی زمانی شروع میشود که سازمان اهداف خود را به صورت قابل سنجش ، شناسایی نماید.این اهداف، نتایج قابل سنجش که در طی یک دوره زمانی معین قابل حصول است را مشخص می کنند.

از طریق این اهداف سازمان استراتژی هایی را تدوین می کند و با استفاده از این استراتژیها روش ها و شیو ه هایی که سازمان برای دستیابی به اهداف خود استفاده می کند تعیین می شوند.

بمنظور اطمینان از اینکه برنامه عملیاتی خوب تهیه شده و می تواند به طورموثر اجرا شود لازم است که: -1مسئولیت و پاسخگویی برای اجرای برنامه عملیاتی تعیین شود.

برنامه عملیاتی باید به یک مدیر با مسئولیت اجرایی درون سازمان واگذار شود .این شیوه اطمینان خواهد بخشید که یک بودجه یا یک سری از بودجه ها، می توانند بر محور مسئولیت تهیه وگزارش شوند.

-2 یک چار چوب زمانی برای تکمیل برنامه عملیاتی تعیین و تنظیم شود که به انتظارات (پیش بینی های) استراتژیها واهداف مورد نظر برمیگردد.

-3برنامه عملیاتی به شکل فعالیتها یا اقدامات اجرایی تقسیم بندی شود.

این فعالیت ها یا اقدامات ریز شده باید بصورت مشروح به یک مدیرمسئول واگذار شود ، همچنین این فعالیتها یا اقدامات باید قادر باشد منابع قابل شناسایی ومشخصی برای هدفهای بودجه ریزی و گزارشد هی ارائه کند.

-4شاخص هایی برای سنجش و پایش عملکرد در جهت اجرای استراتژیها و برنامه های عملیاتی مورد نظر تهیه شود به طوریکه معیارهای مربوط به داده، ستاده و نتایج و کارایی را درخود بگنجاند (یعنی هزینه - ستاده یا هزینه - نتیجه).

5- بودجه ای تهیه شود که اولویتهای منابع و تعیین اقدامات هزینه یابی برای اجرای استراتژیها، برنامه های عملیاتی و نتایج را شامل شود.

بنابراین عناصر کلیدی بودجه ریزی عملیاتی را می توان بطور خلاصه به صورت زیر بیان کرد: -1اهداف قابل سنجش Measurable objectives -2استراتژیها Strategies -3برنامه های عملیاتی ‍‍‍‍‍‍‍Plans Action