بیکاری از خطرات بزرگی است که به خصوص جوامع در حال توسعه را تهدید می‌کند و مردم آنها را با فقر و مشکلات معیشتی روبه‌رو می‌سازد. بیکاری اثرات جبران‌ناپذیر اقتصادی و اجتماعی سوء هم بر کلیت جامعه و هم بر زندگی خصوصی افراد وارد می‌آورد و جامعه و افراد را با مشکلات عدیده مواجه می‌سازد. قطعاً به همین دلیل است که یکی از عمده‌ترین اهداف دولت‌ها در عصر کنونی ایجاد اشتغال و مبارزه با بیکاری است تا بدین‌ترتیب جامعه را از خطرات بزرگ نجات دهند.
فارغ از علل و عوامل بیکاری، روش‌های پیشگیری از بیکاری و ایجاد اشتغال و تکلیف دولت به ایجاد اشتغال که اتفاقاً مباحث مهم و با ارزشی هستند آنچه در بررسی حاضر از اهمیت برخوردار است حق مردم و شهروندان جامعه برای داشتن تأمین اجتماعی مناسب و درخور حیثیت انسانی آنها در مقابل خطر از دست دادن درآمد و منابع امرار معاش در اثر بیکاری و تکلیف دولت در این زمینه است.
اعلامیه جهانی حقوق بشر وضعیت بیکاری را از نظر دور نداشته و حمایت در برابر بیکاری را در بند 1 ماده 23 خود حق افراد و تکلیف دولت‌ها می‌داند.
قانون اساسی نیز در اصل 29 خود برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بیکاری را حقی همگانی قلمداد می‌کند و دولت را مکلف می‌کند طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمت و حمایت مالی فوق را برای یک‌یک افراد کشور تأمین کند.
با توجه به اینکه از دست دادن درآمد در اثر بیکاری از خطراتی است که هیچ‌یک از مؤسسات خصوصی بیمه به دلیل زیان‌آور بودن حاضر به بیمه نمودن آن نیستند، روش‌هایی که برای حمایت از درآمد افراد در صورت بیکاری وجود دارد بیمه‌های اجتماعی و کمک‌های دولت است که در کشورهای مختلف حسب اقتضاء اعمال و اجرا می‌شوند.
بیمه بیکاری که موضوع بررسی حاضر است از انواع بیمه‌های اجتماعی است که به‌طور دوجانبه از سوی کارگر و کارفرما تأمین مالی می‌شود و البته اغلب دولت نیز در تأمین مالی آن مشارکت دارد. این نوع بیمه که اغلب طبق قوانین ملی، اجباری است، طبق قانون کارگرانی می‌توانند تحت پوشش آن قرار گیرند که بدون میل و اراده بیکار شده‌اند و آماده کار می‌باشند لیکن از یافتن شغل جدید عاجزند. در کنار این بیمه، دولت‌ها کمک‌هایی برای معیشت افرادی که به دلایلی خارج از شمول طرح‌اند مقرر و برحسب آزمون‌هایی تحت عنوان آزمون وسع باتوجه به سطح معیشت افراد، پرداخت می‌کنند و بدین‌ترتیب درصدد حمایت از درآمد شهروندان و جلوگیری از فقر گسترده می‌باشند.
در ایران نیز باتوجه به الزام اصل 29 قانون اساسی، نظام حمایت از معیشت افراد در صورت بیکاری به صورت بیمه اجتماعی با تصویب قانون بیمه بیکاری به طور آزمایشی در سال66 برقرار شد. با تصویب قانون مزبور، نظام بیمه بیکاری در ایران نیز حاکم شد و طبق همان قانون مقرر شد که مشارکت کارگران در آن اجباری است و از طریق پرداخت حق بیمه از طرف کارفرما، به صورت الزامی، به عمل می‌آید. مشمولین طرح مزبور کارگران مشمول قانون کار، می‌باشند که به صورت غیرارادی بیکار شده‌اند و در جستجوی کار جدید می‌باشند و تا یافتن کار جدید با اعمال شرایطی از مقرری بیمه بیکاری برخوردار خواهند بود.
در مدت حدود 18 سال اجرای قانون مزبور، مشکلات و نواقصی در اجرای قانون ظاهر شده‌اند و نظام بیمه بیکاری ایران را با چالش‌هایی مواجه ساخته‌اند، در مطالعه حاضر در دو بخش جداگانه ابتدا کلیاتی در مورد بیمه بیکاری با نگاهی به مقررات ملی برخی کشورها، ارایه خواهد شد (بخش نخست). در بخش دیگر نیز (بخش دوم) نظام حقوقی بیمه بیکاری ایران مورد بررسی واقع خواهد شد تا ضمن بررسی قانون بیمه بیکاری سعی در یافتن محل چالش‌های مزبور در قانون شود.
بخش نخست: کلیات
مبحث اول بیکاری
گفتار اول : تعریف بیکاری
بیکاری یکی از مشکلات بسیار بزرگی است که به خصوص در دهه‌های اخیر اکثر کشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه را آزار می‌دهد. بسیای از کشورهای در حال توسعه بنا به دلایلی از نرخ بالای بیکاری و فقر گسترده رنج می‌برند، بنابراین یکی از اهداف اصلی توسعه اقتصادی در این کشورها ایجاد فرصت‌های شغلی بیشتری می‌باشد. بیکاری رابطه نزدیکی با فقر گسترده دارد. به گفته فلورانس پیترسون بیکاری برای افرادی که تنها درآمد آنها را مزد یا حقوق تشکیل می‌دهد مصیبتی است که لطمات فراوانی به بار می‌آورد.
مفهوم بیکاری هر چند به نظر ساده می‌رسد ولی مهم است که درباره آن تعاریفی ارایه داده شود.
در مورد بیکاری تعاریف متعددی ارایه شده است از جمله موارد زیر :
1- اشخاص در حال بیکاری شامل کسانی است که سن آنها بین 15 الی 64 سال بوده، به گروههای زیر طبقه‌بندی شده‌اند :
- کارگران در جستجوی کار
- اشخاصی که تازه به سن کارکردن رسیده‌اند
- اشخاصی که بدون شغل ثابت هستند
- اشخاصی که کار آنان متوقف شده است.
2- بیکار کسی است که شرایط زیر را داشته باشد :
- در دوره مراجعه هیچگونه کاری نداشته باشد
- سن او بین 13 الی 64 سال باشد
- توانایی کارکردن داشته باشد
- در جستجوی کار باشد.
آنچه که از تعاریف فوق استنباط می‌شود این است که بیکاری در شرایطی محقق می‌شود که جمعیت فعال عملاً فعالیت اقتصادی نداشته باشد. به تعبیر دیگر، زمانی که عرضه نیروی انسانی بیشتر از تقاضای آن باشد، پدیده بیکاری رخ می‌دهد.
3- بیکار از لحاظ اقتصادی به افرادی اطلاق می‌شود که با دستمزدهای جاری تمایل به کار کردن دارند اما شغلی را نمی‌یابند.
4- بیکاری وضعیتی است که در آن اشخاص به دنبال کار می‌گردند اما قادر به یافتن آن نیستند.
5- بنا به تعریف سازمان بین‌المللی کار که امروزه حداقل در زمینه گزارش آمار بیکاری کاربرد زیادی دارد : افراد بیکار کسانی هستند که بیش از یک ساعت در طول دوره رجوع کوتاه (عموماً هفته یا روز گذشته) کار نکرده‌اند، برای کار کردن در دسترس هستند و فعالانه متقاضی کار می‌باشند.
6- بیکار به کسی گفته می‌شود که قادر به کار و متقاضی کار کردن با نرخ مزد رایج می‌باشد لیکن از پیدا کردن کار با چنین مزدی ناتوان است.
7- قانون بیمه بیکاری نیز در ماده 2 خود بیکار را چنین تعریف می‌کند : «بیکار از نظر این قانون بیمه شده‌ای است که بدون میل و اراده بیکار شده و آماده کار باشد».
تمام تعاریف ارایه شده در بالا در یک نکته مشترک هستند و آن این است که یک شخص از کار کردن بازمانده است و در واقع بیکاری حالتی است که افراد کاری را برای امرار معاش درخور حیثیت انسانی خودشان، دارا نیستند. این امر می‌تواند علل و عوامل زیادی داشته باشد که در زیر بررسی می‌شوند.
گفتار دوم : علل و عوامل اساسی بیکاری
بیکاری قاعدتاً ناشی از فزونی عرضه نیروی کار بر تقاضای آن می‌باشد عوامل مؤثر بر عرضه نیروی کار عبارتند از سطح دستمزدها، نرخ رشد جمعیت و ساختار جمعیتی، پوشش تحصیلی، سطح تحصیلات، هزینه زندگی و بار تکفل، فرهنگ عمومی نسبت به اشتغال زنان. هر یک از عوامل مذکور به نحوی بر حجم عرضه نیروی کار تأثیر می‌گذارند. در مقابل تقاضای نیروی کار نیز تحت‌تأثیر سطح دستمزدها، میزان سرمایه‌گذاری، ظرفیت تولید، نوع تکنولوژی از نظر سرمایه‌بری و کاربری آن، نسبت بهره‌وری نیروی کار به سرمایه قرار دارد. میزان تأثیر عوامل مذکور بر عرضه و تقاضا در جوامع مختلف با ساختارهای جمعیتی، اقتصادی و اجتماعی گوناگون، متفاوت است. ولی نتیجه‌ای که از تعامل عرضه و تقاضای نیروی کار در این جوامع در میزان بیکاری ایجاد می‌شود یکسان است.
ذیلاً هر یک از علل و عوامل بیکاری را مختصراً توضیح می‌دهیم البته علت‌ها در موارد ذیل خلاصه نمی‌شود و مطمئناً موارد زیادی هستند که می‌توان به عنوان ریشه‌های بیکاری از آنها یاد کرد :
1- فشار جمعیت (رشد جمعیت و کاهش مرگ و میر):
افزایش زاد و ولد و کاهش مرگ و میر (در نتیجه رعایت موارد بهداشتی) در بسیاری از کشورها و از جمله ایران، خود عاملی است برای رشد بیکاری. در این کشورها، این امر سبب شده است که آهنگ افزایش جمعیت به نحوی مداوم سرعت یابد و موجب وسعت پایه هرم سنی شود و سرانجام به افزایش نسبت جوانان غیرفعال به کل جمعیت منجر گردد.
2- مهاجرت روستاییان به شهر:
یکی از عوامل اصلی تعمیم بیکاری در کشورهای در حال توسعه که آشکارا به چشم می‌خورد این است که زمین نمی‌تواند جمعیت روزافزون روستاها را مشغول به کار سازد. فقط در طی مدتی از سال، کار برای تمامی مردم وجود دارد و حتی به هنگام کاشت و برداشت محصول کمبود نیروی انسانی به چشم می‌خورد ولی در بقیه سال هیچگونه کار مفیدی وجود ندارد. اضافه بر آن، کمبود امکانات رفاهی و آموزش و عدم وجود ا طلاعات کافی و بسیاری علل دیگر، سبب مهاجرت روستاییان به شهر می‌شود. مهاجرت بی‌رویه به شهرها خود منشأ بسیاری از نابسامانی‌های اجتماعی از جمله بیکاری است. مهاجرت روستاییان به شهرها باعث رشد کاذب جمعیت در شهرها می‌شود و باتوجه به عدم رشد موزون صنایع و بخش‌های خدماتی، سبب ایجاد بیکاری در شهرها می‌گردد.
3- انتخاب تکنیک‌های سرمایه‌بر به جای کاربر:
مهم‌ترین ویژگی تکنولوژی، اشتغال مهارت‌های انسانی به ماشین‌های صنعتی و عملیات اجرایی از انسان به ماشین است. امروزه با گسترش صنایع و سازمان‌های تولیدی و اجبار اقتصادی در تولیدات انبوه، کارفرمایان با تغییر نوع کار از کاربر به سرمایه‌بر معضلی را به نام بیکاری به وجود آورده‌اند.
4- مشکلات زنان و رشد بیکاری:
ازدواج زنان شاغل باعث می‌شود آنها دچار مشکلات جانبی از قبیل فرزندداری و خانه‌داری شوند و به تدریج دست از کار بکشند و یا اینکه در کیفیت زندگی کاری خلل وارد می‌شود که به ترتیب با بیکاری آشکار و پنهان مواجه می‌شوند. از طرف دیگر در اغلب کشورهای در حال توسعه زنان اساساً نسبت به مردان دسترسی کمتری به آموزش و پرورش، فرصت‌های شغلی، درآمد و قدرت دارند که این خود عاملی است برای رشد بیکاری در این طیف از افراد جامعه که بخش وسیعی از اعضای جامعه را تشکیل می‌دهند.
5- عدم تطابق نرخ رشد تولیدات صنعتی با نرخ رشد اشتغال:
به این معنا که در اغلب کشورهای جهان سوم نرخ رشد تولیدات بسیار بالا و خیره‌کننده است در حالی که نرخ رشد اشتغال به نحو قابل‌توجهی پایین است و در بسیاری موارد این نرخ حتی ثابت مانده است. اساساً دلیل این عدم تطابق به رشد بهره‌وری نیروی کار مربوط می‌شود.
6-پایین بودن توان تولید:
هر قدر توان تولید دراثر عوامل مختلف از جمله پایین بودن رشد اقتصادی کاهش یابد مشکل بیکاری هم افزایش خواهد یافت. را ه‌حل این مشکل چنین توصیف شده است که رشد اقتصادی در جامعه ایجاد شود، زیرا رشد اقتصادی توان تولید را افزایش داده، اشتغال کامل را پدید خواهد آورد.
7- عدم تطابق و هماهنگی سیستم آموزشی با فرصت‌های شغلی:
از جمله عللی که در مسأله بیکاری و رشد آن مخصوصاً در کشورهای کم‌توسعه یافت می‌شود همین موضوع است چرا که در اکثر این کشورها آموزش عالی کمترین ارتباط با سیستم کاریابی جامعه دارد و دستگاه آموزش به فعالیت تئوریک و نظری خود می‌پردازد بدون اینکه هیچ ارتباطی بین خود و سیستم کاریابی و صنعت ایجاد نماید، همچنین سیستم اجرا و فعالیت‌های صنعتی به کار خویش مشغول هستند بدون اینکه کمترین ارتباطی با دستگاه آموزش داشته باشند.