دانلود تحقیق ساختار حقوقی سازمان اداری در شهرستان

خدای عزوجل را سپاس که به من توان و فرصت این را عطا نمود تا بتوانم ضره ای از آنچه اساتیدم به من آموخته اند و با تحقیق در کتب مختلف این مطالب را جمع ‌آوری نمایم.

از آنجاییکه از بین 14 موضوع پیشنهادی اینجانب به کانون محترم خوزستان و لرستان این موضوع برای تحقیق بنده تایید شده بنده نیز می بایست نسبت به تحقیق در موضوع انتخابی چند صفحه ای را مرقوم نمایم.

رشته حقوق عمومی بالاخص حقوق اداری در کشور عزیز ما ایران آنچنان که باید و شاید مثل حقوق خصوصی رشد و توسعه نیافته است؛ هر چند با مساعدت هایی که پس از پیروزی انقلاب بوجود آمد این رشته از غنای بیشتری برخوردار شده است.

یک ملت گروهی از افراد هستند که تحت سلطه یک اقتدار بوده و از قوانین مشترک پیروی میکنند و به عنوان انجمن سیاسی یک ملت به شمار میرود و یک نهاد مقتدر را حکومت می نامند.

اعمال قانونگذاری، اداری، قضایی، وظیفه مهم حکومت هستند.

ساختار حقوقی سازمان اداری در شهرستان در واقع شالوده و اساس ساختار سازمان اداری در استان و کشور را پایه ریزی می نماید.

در واقع ما نمی توانیم با چشم پوشی از مسائل هر چند به نظر کوچک از نظر بزرگان، ولی بسیار مهم گذشت و مسائل را در کلان حل و فصل کرد زیرا تمام مسئولیت های بزرگ از همین شهرستان و شاید روستا شروع شده باشد سازمان اداری در شهرستان که شامل فرمانداری، بخشداری، دهیاری و شورا و شهرداری ...

میباشد از مهمترین ارکان پایه ای حکومتی میباشند در واقع اگر مسائل ریشه ای و درست و اساسی در همین مناطق به ظاهر کوچک نهادینه شود و درست و صحیح و اصولی پیش رود ما شاهد یک دموکراسی پویا و سالم در کشور خواهیم بود.

ما باید باور کنیم جدای از مسئولیت های مهم قوای سه گانه و هیئت دولت و امور استانی نمی توان از مسئولیت های خطیر و پایه ای در شهرستان و بخش و روستا به سادگی گذشت هر چند واگذاری اموری مثل شوراها بدست مردم که قوانین آن از سال 14/4/1358 در انقلاب اسلامی ایران به تصویب رسید.

البته قوانین شوراها مربوط به قبل از انقلاب است ولی چون حکومت قائل به دموکراسی نبود رشد کافی هرگز نکرد.

و بارها مورد اصلاح قرار گرفت و در حال حاضر نیز که این تحقیق آماده میشود نیز (مورخ 7/5/88) در مجلس شورای اسلامی بحث واگذاری شهرداران کلان شهر ها را به وزارت کشور متأسفانه در حال تصویب نهایی است .با نگاهی به مسئولیت های فرمانداران و بخشداران از وظایف و اختیارات ‌آنها و اهمیت آنها بیشتر آگاه خواهیم بود.

ولی باید گفت شوراها که ما اعتقاد به عدم تمرکز ادای و حکومت های دموکراسی غیر متمرکز داریم یکی از دستاد آورد های مهم آن بشمار میرود امید است دولت مردان نیز بجای شعار دموکراسی و کوچک شدن دولتها با دادن اختیارات کافی به شهرستان ها و ضمن اجرای حکومتی دموکراتیک با سپردن امور مردم به دست مردم که صاحبان واقعی قدرت هستند به وظیفه خود عمل نموده و رضای خدا و خلق خدا را فراهم نمایند نه فقط شعار کوچک شدن دولت (اصل 44 ق.ا) را بدهند ولی همانطور که در بالای درج شد امروز نیایندو در مجلس تصویب نمایند که شهرداران را وزارت کشور پیشنهاد و انتخاب نماید.

(انشاء الله)‌   

 

 

از آنجاییکه از بین 14 موضوع پیشنهادی اینجانب به کانون محترم خوزستان و لرستان این موضوع برای تحقیق بنده تایید شده بنده نیز می بایست نسبت به تحقیق در موضوع انتخاب شده چند صفحه را مرقوم نمایم.

رشته حقوق عمومی بالاخص حقوق ادای در کشور عزیز ما ایران باید و شاید مثل حقوق خصوصی رشد و توسعه نیافته است هر چند با مساعدت هایی که پس از پیروزی انقلاب بوجود آمد این رشته از وسعت بیشتری برخوردار شده است.

یک ملت گروهی از افراد هستند که تحت سلطه یک اقتدار واحد بوده و از قوانین مشترک پیروی میکنند و دولت به عنوان انجمن سیاسی یک ملت به شمار میرود و یک نهاد مقتدر دارد که ان را حکومت می نامند، اعمال قانونگذاری، اداری، قضایی وظیفه مهم حکومت هستند.

 

سازمان اداری کشور در شهرستان ها

از لحاظ اداری، امور عمومی بر دو قسمند؛ ملی و محلی.

اموی که همه افراد از منافع و فواید آن سود می برند، امور ملی نامیده میشوند و اموری را که مربوط به محل و یا منطقه معینی مانند ده یا شهر یا شهرستان باشد امور محلی می نامند؛ برای مثال امر دفاع ا ز کشور، برقراری نظم در جامعه، اجرای عدالت در کشور، حفظ روابط با کشورهای بیگانه، توسعه فرهنگ و نگاهداری آثار ملی، ایجاد راه بین شهرستان ها و استان ها جز امور ملی است، در صورتی که ایجاد شبکه آب و برق و تلفن و گاز و فاضلاب، احداث خیابان ها، تامین نظافت و بهداشت، تاسیس مدارس، تنظیم ترافیک، نگاهداری ایتام و مستمندان و انجام دادن اموری که برای تامین نیازهای روزانه اهالی و یا ساکنان ده و یا شهرستان، ضروری است جز امور محلی محسوب میشود.

تقسیم امور به ملی و محلی، امری دقیق و نظری است و مرز مشخص بین آنها وجود ندارد؛ برای مثال ممکن است گروهی، بهداشت شهر و تعلیم و تربیت کودکان را که امور محلی هستند، جزء امور ملی تلقی کنند و بعکس گروه دیگر آن را یک امر محلی به شمار آورند.

آنچه مسلم است امور محلی واقعیتی است که اهالی و یا ساکنان محل نسبت به حسن اداره آنها ذی نفع و علاقمندند و در اجرای آنها منافع مشترکی دارند که این امر را در مدیریت امور نمی توان نادیده گرفت از این رو، دولت مرکزی برای این منافع و همبستگی ها، احترام و شخصیت حقوقی قائل میشود و امکاناتی میدهد تا اهالی خود با انتخاب شوراهایی اداره آنها را به عهده بگیرند، و خود به نظارت اکتفا میکند.

این سبک مدیریت امور که در آن، اداره امور محلی مربوط به ده، شهر یا شهرستان به خود اهالی سپرده میشود، در اصطلاح عدم تمرکزی اداری نامیده میشود.

توضیح آنکه در برخی کشورها، امور ملی و محلی هر دو به ترتیب تمرکز اداره میشوند؛ به این معنی که برای اداره آنها در پایتخت، وزارتخانه ها و موسساتی تشکیل شده اند که به تناسب احتیاج در شهرستان ها و بخش ها، ادارات و شعبی دارند، و مامورانی که از سوی مرکز، منصوب و اعزام میشوند امور مزبور را مطابق دستور و زیر نظر مقامات مرکز اداره می کنند.

در برخی کشورها مانند انگلستان، فرانسه و بلژیک و از جمله در ایران، امور ملی در سراسر کشور به ترتیب تمرکز، و امور محلی به ترتیب عدم تمرکز اداره میشود؛ یعنی اداره امور ملی در پایتخت و شهرستان ها به عهده وزارتخانه ها و ادارات تابعه آنهاست و اداره امور محلی نیز با نظارت مرکز به خود محل واگذار شده است و شوراهایی که مستقیماً از طرف محل انتخاب شده اند امور محلی را مطابق سلیقه خود اداره میکنند.

بدین ترتیب، شهرستان ها در عین اینکه مقر شعب وزارتخانه ها و موسسات عمومی برای اداره امور ملی هستند، برای اداره امور محلی نیز دارای مراکز ادارات و مقامات محلی نسبتاً مستقل و مجزای از دولت هستند.

در پاره ای از کشورها علاوه بر امور اداری محلی، اداره بسیاری از امور ملی و سیاسی مانند قانونگذاری و امور قضایی و اداره سیاست داخل نیز به خود محل سپرده شده است که آن را در اصلاح «عدم تمرکز سیاسی یا فدرالیسم» می نامند.

نمونه بارز عدم تمرکز سیاسی نظام سیاسی ایالات متحده امریکاست.

در این نظام، ایالات در واقع، دولت های حقیقی را تشکیل میدهند که هر یک دارای قوه مقننه و مجریه و قضائیه یعنی مجالس مقننه، رئیس کشور (فرماندار) و هیات وزیران جداگانه و مخصوص به خود هستند و فقط پاره ای از امور ملی مانند دفاع ملی و اداره سیاست خارجی که بین تمام دولت های جزء مشترک است، از طرف دولت مرکزی (دولت متحده) به ترتیب تمرکز اداره میشود.

بدیهی است چنانچه عدم تمرکز از این حد هم بگذرد دولت های عضو، دولت های کاملاً مستقلی خواهند بود که آن را اتفاق دول می نامند.

باید خاطر نشان کرد که از لحاظ اداری بین عدم تمرکز اداری و عدم تمرکز سیاسی (فدرالیسم) اختلاف ماهوی وجود ندارد، بلکه اختلاف آنها در میزان و درجه صلاحیت ها و اختیارات است.

عدم تمرکز اداری، فقط در امور اداری و اجرایی است، در صورتی که در فدرالیسم، عدم تمرکز حتی شامل قوای مقننه و قضائیه نیز هست، به همین جهت بحث راجع به عدم تمرکز سیاسی از حقوق اداری خارج، و جز مباحث حقوق اساسی به شما رمیرود.

به طور کلی شیوه اداره هر کشور تابع اوضاع جغرافیایی، سیاسی، اقتصادی و مقتضیات زمان و موقعیت آن است و هر کشور با در نظر گرفتن شرایط مزبور شیوه تمرکز و یا عدم تمرکز را اتخاذ کرده است.

روی هم رفته، در کشوری که رشد سیاسی و اجتماعی افراد آن بیشتر است، عدم تمرکز اداری بهترین و مناسبترین شیوه اداره است و دولت ها بیشتر حاضرند افراد را در اداره امور محلی خود شرکت دهند، بعکس در کشورهای که وحدت سیاسی و ملی آنها ضعیف و خطر تجزیه و هرج و مرج در بین باشد، سیاست دولت بر تمرکز است.

روی هم رفته، در کشوری که رشد سیاسی و اجتماعی افراد آن بیشتر است، عدم تمرکز اداری بهترین و مناسبترین شیوه اداره است و دولت ها بیشتر حاضرند افراد را در اداره امور محلی خود شرکت دهند، بعکس در کشورهای که وحدت سیاسی و ملی آنها ضعیف و خطر تجزیه و هرج و مرج در بین باشد، سیاست دولت بر تمرکز است.

اینک ما شیوه های اداری تمرکز و عدم تمرکز و همچنین شیوه واگذاری اختیارات فوق العاده را که نوعی از تمرکز اداری است، جداگانه مورد بحث و مطالعه قرار میدهیم و بحث درباره تاریخچه را به آخر فصل موکول می کنیم.

مبحث اول: نظام ها یا سبک های اداری بند اول: تمرکز اداری الف) تعریف و مشخصات تمرکز اداری: تمرکز اداری نوعی اداره کردن امور تحت یک فرماندهی است.

در نظام تمرکز، امور کشور از یک مرکز توسط وزیران که مقامات عالی تصمیم گیرنده در دستگاه دولت هستند و معمولاً‌در پایتخت مستقرند اداره میشود.

در یک نظام متمرکز ساز و کار اجرای وظایف بر مدیریت متمرکز است یعنی تمام سازمان های اداری، حکم واحدی دارند و شبکه واحدی محسوب می گردند و همه در مجموع یک شخصیت حقوقی را تشکیل میدهند و تمام اعمال و تصمیمات به نام این شخصیت و برای او صورت می گیرد.

در این نظام، استان ها و شهرستان ها تقسیمات اداری ساده ای هستند که در چهارچوب آن ماموران مرکزی، امور را اداره میکنند.

این تقسیمات هیچ گونه شخصیت حقوقی و اختیاری از خود ندارد و همه تابع مرکز و دستور آن هستند.

اگر قوه مرکزی عهده دار تمام امور شهرستان ها اعم از محلی و ملی باشد، تمرکز کلی است، و در صورتی که قوه مرکزی فقط مسئول اداره امور ملی میباشد تمرکز، جزئی خواهد بود.

برای تحقق تمرکز اداری، ب اید اختیارات ذیل در دست قوه مرکزی باشد: 1.تمرکز اختیار تصمیم گیری در مرکز: یعنی داشتن حق اتخاذ تصمیمات مقتضی و لازم الاجرا برای اداره امور،‌ به عبارت دیگر در این نظام کانون تصمیم گیری یکی است که در مرکز قرار دارد.

2.تمرکز اختیار اجرایی: اتخاذ تصمیم و اجرای آن دو امر جداگانه است.

اداره مستقل و مستقیم امور ایجاب میکند که برای اجرای کامل تصمیمات، نیروی اجرایی لازم در اختیار قوه مرکزی قرار گیرد تا او بتواند تصمیماتی را که می گیرد به وسیله ماموران و ایادی خود اجرا کند.

اداره مستقیم امور ایجاب میکند که ماموران اجرا، کاملاً تابع قوه مرکزی باشند و به وسیله او نصب و عزل شوند؛ زیرا در این وضع ماموران،‌بیشتر تابع نظر و دستورند تا آنکه به وسیله ما ساکنان محل و یا مقامات دیگر انتخاب شوند.

نتایج عملی تمرکز عبارتند از: 1.وحدت شخصیت حقوقی: در این نظام، مراکز اخذ تصمیم، وزیرانند که قوه مرکزی را تشکیل میدهند و وزارتخانه ها و تمام ادارات تابع آنها در شهرستان ها و تقسیمات جز کشور، در مجموع شخصیت واحدی را به وجود می آورند که همان شخصیت حقوقی دولت است، دارایی آنها همان دارایی دولت و بودجه آنها بودجه عمومی دولت را تشکیل میدهد و امور مالی آنها تابع قانون بودجه و محاسبات عمومی است.

همچنین تمام ماموران آنها، مستخدمین دولت محسوب و از حقوق و مزایای استخدام کشوری استفاده میکنند و تمام اعمال آنها اعم از حقوقی و غیر حقوقی به نام یک شخص حقوقی یعنی دولت انجام می گیرد.

2.سلسله مراتب اداری.

در این نظام، عموم ماموران دولتی به طور سلسله مراتبی به یکدیگر مرتبطند و ما فوق اداری اختیارات وسیعی نسبت به افراد زیر دست خود دارد؛ به این ترتیب که هر سرپرست اداری در عین اینکه بر افراد زیر دست خود فرمان می راند، خود از سرپرست اداری بالاتر فرمان می برد.

سلسله مراتب اداری یک رابطه سازمانی است که سرپرستان اداری و افراد زیر دست آنها را زنجیر وار به یکدیگر متصل میسازد و سبب میشود دستورها و فرمان هایی که از طرف وزیر صادر میگردد جز به جز، به وسیله مامورانی که در درجات پایین سلسله مراتب قرار دارند اجرا شود و از تصمیم گیری های ضد و نقیض جلوگیری به عمل آمده، وحدت فرماندهی و انضباط در دستگاه حفظ شود.

3.کنترل سلسله مراتبی.

و آن اختیاراتی است که قانونگذار به ما فوق اداری داده است تا او بتواند نظم لازم را در دستگاه اداری برقرار کرده، آن را به گونه ای که می خواهد اداره کند.

قدرت سلسله مراتبی ما فوق وقتی تحقق می یابد که اولاً ماموران از دستورهای مافوق خود تبعیت کنند و این را تکلیف خود بدانند (تکلیف ماموران به رعایت انضباط) ثانیاً در صورت سرپیچی آنها از دستورها، مافوق بتواند اعمال و تصمیمات آنها را ابطال یا تصحیح کند و علیه آنها تصمیم بگیرد و اقدام انضباطی به عمل آورد.

نظارت یا کنترل سلسله مراتبی شامل اختیارات زیر است: -اختیار دادن دستور و آموزش توسط ما فوق به ماموران مادون که ممکن است به صورت احکام خاص و انفرادی باشد یا به صورت بخشنامه این موضوع در بحث راجع به اختیار نظارتی وزیر بررسی شده است.

-اختیار مافوق در ابطال اعمال و تصمیمات غیر قانونی ماموران مادون خود و یا اصلاح و تغییر دادن و یا تعلیق آنها.

-اختیار ما فوق در تعلیق تصمیمات ماموران مادون به موافقت قبلی خود (اختیار موافقت قبلی) مافوق اداری نمی تواند به جای مادون تصمیم بگیرد و آن را اجرا کند؛ زیرا این عمل نظم سلسله مراتب اداری را به هم می زند و مادون در دستگاه اداری علت وجودی خود را از دست میدهد.

-اختیار انضباطی مافوق نسبت به ماموران مادون خود.

ب)محاسن و معایب تمرکز اداری -محاسن و مزایای تمرکز اداری را شرح دهید؟

1.در کشورهایی که افراد هنوز به حقوق و تکالیف اجتماعی خود آشنا نشده اند و وحدت ملی و سیاسی مستحک نگردیده است، به طوری که با آزاد گذاشتن آنها احتمال تفرقه و جدایی در بین باشد، برای حفظ منافع عمومی و ایجاد وحدت ملی و تقویت دولت، نظام تمرکز بهترین وسیله مدیریت است.

2.تمرکز اداری بهترین وسیله برای اداره امور عمومی مهم است؛ زیرا در این نظام، هزینه اداره امور به طور عادلانه بین تمام افراد کشور تقسیم و سرشکن میگردد؛ در صورتی که در نظام عدم تمرکز اداری، چون هر بخشی از کشور به طور مستقل اداره میشود، انجام یافتن کارهای مهم و اجرای طرح های عمرانی بزرگ که مستلزم مخارج زیاد است از حدود بودجه و توانایی آنها خارج است.

3.تمرکز اداری موجب یکنواخت و یکسان شدن موسسات و مقررات و در نتیجه سبب صرفه جویی در هزینه امور است.

-معایب و زیان های تمرکز اداری را شرح دهید؟

1.این نظام مدیریت، ماموران دولت را که غالباً مجبورند کورکورانه دستور مرکز را اجرا کنند، به تدریج مطیع محض بار می آورد و فکر ابتکار و قدرت تصمیم را از آنان سلب میکند، در حالی که عدم تمرکز اداری مفهوم حقیقی دموکراسی یعنی حکومت مردم بر مردم بوده و آزادی و غرور و استقلال فکر و ابتکار افراد را تقویت میکند و به همین جهت است که هیچ وقت عدم تمرکز اداری باب طبع حکومت های دیکتاتوری نیست.

2.این نظام، کاغذ بازی و دیوان سالاری را رواج میدهد؛ زیرا نمایندگان دولت مرکزی که در نقاط مختلف کشور انجام وظیفه میکنند، مجبورند در هر مورد، نظر و موافقت مرکز را جلب کنند و همین امر موجب افزایش تشریفات و اتلاف وقت و کندی جریان امور میشود.

3.این نظام غالباً مانع حسن اداره امور است؛ زیرا ماموران دولت به جهت اینکه از مرکز منصوب میشوند و غالباً اهل محل نیستند، کمتر به امور محلی بصیرت کامل دارند؛ در حالی که در عدم تمرکز اداری چون مدیران غالباً محلی بوده، از طرف اهالی و یا ساکنان محل انتخاب میشوند، از ماموران مرکز به نیازهای محلی آگاهتر و آشناترند.

با توجه به همین نارساییهاست که در بعضی موارد، قوه مرکزی مجبور میشود برای اداره امور، اختیارات بیشتری بدهد که آن را در اصطلاح، واگذاری اختیارات تام یا فوق العاده می نامند.

بند دوم: واگذاری اختیارات فوق العاده نظام واگذاری اختیارات فوق العاده یا نظام عدم تراکم نوعی تمرکز اداری است که در آن برخی از اختیارات تصمیم گیری و ستادی به مقامات قوه مرکزی در شهرستان ها داده میشود و هدف از آن حذف تشریفات زاید و رفع تراکم در مرکز و تامین حسن اداره امور و سرعت عمل در کارهاست.

در این نظام، اختیار تصمیم گیری که اصولاً در نظام تمرکز اداری در صلاحیت قوه مرکزی است، به ماموران و نمایندگان این قوه مانند روسای ادارات و استانداران و فرمانداران در شهرستان ها تفویض میشود.

این سبک اداره، در حقیقت نوعی تمرکز اداری به شمار میرود؛ زیرا در هر صورت اعطا و واگذاری اختیارات به نفع ماموران دولت مرکزی به عمل می آید، نه مقامات دیگر.

به علاوه چون عزل و نصب آنها به عهده مرکز است و اعمال آنها تحت نظارت دائمی است؛ صرف انتقال بخشی از اختیارات وزیران به ماموران آنها در شهرستان ها و یا سطوح پائین مدیریت، ماهیت نظام را که تمرکز اداری است، تغییر نمیدهد.

محاسن و معایب نظام اختیارات فوق العاده.

چنانکه گفته شد در این نظام اختیارات ماموران دولت در شهرستان ها افزایش یافته، به همان نسبت، از اختیارات قوه مرکزی کاسته میشود.

چنانچه این نظام از روی اعتدال و احتیاط اعمال شود تا حد زیادی از تراکم و کندی جریان امور در مرکز کاسته شده، بسیاری از مشکلات اداری حل میشود؛ زیرا در این نظام، ماموران بدون اینکه مکلف به کسب دستور از مرکز باشند، خود به تنهایی در حدود اختیارات واگذاری تصمیم می گیرند و آن را اجرا میکنند.

به علاوه بعضی امور وجود دارد که در محل، بهتر و آسانتر انجام می شود تا در مرکز؛ زیرا نیازها در محل بهتر محسوس و معلوم است،‌در حالی که در مرکز، وزیر و یا معاون وی و یا مدیر کل چیزی از آن ناحیه میشنوند و بر طبق مسموعات و گزارش ها که غالباً کمتر با حقیقت وفق میدهند اقدام میکنند، در صورتی که اگر شخص مدیر در محل باشد، شرایط و مقتضیات را به چشم می بیند و درک میکند.

از این نظر نظام واگذاری اختیارات فوق العاده برای حسن اداره کشور مفید تر است.

سبک اداره کشور ما، در زمان های گذشته عملاً به همین ترتیب بوده است؛ زیرا حکام از مرکز با اختیارات تام به محل ماموریت خود عزیمت و امور را مطابق سلیقه و میل خود اداره می کردند و جز در موارد مهم با مرکز مشورت و مکاتبه نمی کردند و بویژه نبودن راههای مرتب و امن و نبودن وسایل ارتباطی و وسایط نقلیه به استقرار این سبک اداره امور کمک میکرد.

چنانکه گفته شد این سبک اداره کردن امور، محاسنی دارد ولی معایبش آن است که وقتی ماموری برای اداره محلی با اختیارات تام منصوب میشود، به محض اینکه از پایتخت بیرون رفت ماموریت خود را فراموش میکند و چنانچه دولت مرکزی ضعیف باشد، قدرت قانونی خود را صرف تعدی و تجاوز می کند و نظم و انضباط ادارات محلی را فلج میسازد.

علاوه بر این چون هر یک از حکام و روسای ادارات محلی بر طبق سلیقه خود عمل میکنند، ایجاد وحدت نظر در اداره امور و تعقیب سیاست واحد در تمام کشور دشوار، بلکه غیر عملی میشود و تا آنجا که ممکن است مصالح ملی فدای نظریات و منافع محلی میگردد..

با وجود این، ارزش واگذاری اختیارات را نباید انکار کرد؛ زیرا در هر حال این نظام بسیاری از مشکلات اداری را رفع میکند و در صورتی که در کشور دستگاه مجهزی برای نظارت و بازرسی وجود داشته باشد، بی تردید این شیوه، از تمرکز محض مفید تر خواهد بود و ماموران دولت بیشتر به محل ماموریت خود علاقه و دلبستگی پیدا خواهند کرد.

در پایان باید دانست با وجود مزایایی که نظام واگذاری اختیارات دارد، قادر به تامین نیازهای اصلی مردم مناطق کشور نیست و در برخی موارد آرمان و استقلال خواهی و گرایش های دموکراتیک را ارضا نمی کند.

عدم تمرکزی اداری بخش اول: تعریف و اقسام عدم تمرکز اداری عدم تمرکز اداری نظامی است که در آن، صلاحیت تصمیم گیری درباره امور به مقاماتی که کم و بیش مستقل از قوه مرکزی هستند سپرده شده و بر چند قسم است: الف) عدم تمرکز محلی عدم تمرکز محلی یا سرزمینی عبارت است از اعطای استقلال و خودسامانی اداری، یعنی اعطای صلاحیت تصمیم گیری به یک ناحیه و محل مانند ده یا شهر یا شهرستان و یا استان نسبت به اداره پاره ای از امور محلی، و همان گونه که گفته شد هدف از آن، این است که اهالی و یا ساکنان هر محل در اداره امور محلی خود سهیم شوند و کارها بهتر اداره شود.

عدم تمرکز محلی در حقیقت نوعی مردم سالاری و شرکت دادن آنها در اداره امور محلی است؛ بدین ترتیب که قوه مرکزی به جای آنکه تمام امور شهرستان ها را به عهده بگیرد، اداره تمام یا بخشی از ماموران محلی را به خود ساکنان محول میکند تا آنها امور مزبور را توسط شوراهایی که انتخاب میکنند، اداره کنند.

در این نظام، هر یک از شهرستان ها، شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت دارند و بودجه، سازمان و ماموران خاص خود را دارند و سازمان ها و شوراهای محلی در تمام اموری که مطابق قانون در صلاحیت آنها گذاشته شده است حق تصمیم گیری دارند، ولی برای اینکه مقامات مزبور از حدود اختیارات خود تجاوز نکنند، دولت مرکزی نسبت به اعمال آنها نظارت میکند.

باید خاطر نشان کرد که عدم تمرکز اداری، وحدت حقوقی و شکل حکومت را تغییر نمیدهد و آن را نباید با قدرالیسم اشتباه کرد، زیرا اموری که به عهده شوراها و مقامات محلی است، تنها امور اجرایی و اداری است و آنها به هیچ وجه حق مداخله در امور قضایی و یا قانونگذاری ندارند و همه از قوانین واحد تبعیت میکنند، در صورتی که در نظام فدرال، دولت های عضو متحده دارای مجالس مقننه، قوه قضائیه، هیات وزرا و قوانین مخصوص به خود هستند.

منطقه گرایی.

منطقه گرایی نوعی عدم تمرکز اداری است، با این تفاوت که عدم تمرکز راه حلی برای تمرکز زدایی و سبک کردن بار دولت مرکزی است، در صورتی که منطقه گرایی نوعی راه حل برای مدیریت امور مناطق نا همگون در یک کشور است.

بدین ترتیب که معمولاً در کشورهایی که در آنها اختلافات جغرافیایی، اقتصادی یا قومی، مذهبی و زبانی وجود دارد کوشش میشود هر منطقه بصورت خود گردان بر طبق قوانین ویژه ای که از طرف دولت مرکزی وضع میشود اداره شود و ویژگی های هر منطقه که خواست اهالی آن است، حفظ گردد.

منطقه گرایی ممکن است اداری یا سیاسی باشد.

در منطقه گرایی اداری، استقلال منطقه خود گردان (خود مختار) از امور اداری فراتر نمی رود و وحدت حقوقی کشور محفوظ است، یعنی تمام کشور تابع قانون واحدی است و دولت مرکزی بر اجرای آن نظارت میکند، لکن در منطقه گرایی سیاسی، منطقه خود گردان تشکیلات قانونگذاری محلی دارد که در چهارچوب قوانین دولت مرکزی قابل اجراست و گاهی نیز ممکن است کارگزاران اجرایی ویژه داشته باشد.

به طور کلی اصول خودگردانی در قانون اساسی کشور معین و تضمین میگردد.

در هر حال حدود وظایف مناطق خود گردان مانند ایالات آمریکا یا کانتون های سوئیس در سطح حقوق اساسی چندان پیشرفته نیست تا به واحدهای خود گردان شخصیت حقوقی و حاکمیت سیاسی ببخشد و وحدت و یکپارچگی دولت مرکزی محفوظ است.

کشورهای بلژیک، ایتالیا، اسپانیا از شماری مناطق خود گردان تشکیل شده اند، چنانکه مثلاً بلژیک طبق قانون اساسی شامل سه منطقه سیاسی (والون، فلامان، و بروکسل) چهار منطقه زبانی (فرانسوی، هلندی و منطقه دو زبانی بروکسل) و سه منطقه فرهنگی (فرانسوی، هلندی، آلمانی) است و ایتالیا طبق قانون اساسی دارای چند منطقه خود گردان از جمله سیسیل و ساردنی است.

ب)عدم تمرکز فنی.

عدم تمرکز فنی یا غیر سرزمینی عبارت است از واگذاری استقلال و اختیار تصمی گیری به یک موسسه برای اداره یک یا چند امر عمومی معین.

این قبیل موسسات را که از شخصیت حقوقی و آزادی عمل لازم برخوردارند، در اصطلاح «موسسه عمومی»می نامند.

اعطای استقلال به موسسات، ناشی از ملاحظات فنی و سازمانی است که گاهی ایجاب میکند قوه مرکزی، اداره یا اداراتی را از تشکیلات خود منتزع سازد و برای آنها استقلال اداری و شخصیت حقوقی متمایز و جدا از خود قائل شود.

منظور از این کار، این است که موسسات مزبور در امور و تصمیمات خود آزادی عمل داشته باشند و از جریان سیاسی یا دخالت ناروای قوه مرکزی مصون بمانند.

اما برای اینکه این امر به بی نظمی و هرج و مرج منجر نشود، دولت نسبت به آنها نظارت دارد؛ چنانکه بعضی از موسسات فرهنگی مانند دانشگاه ها و مدارس عالی، دارای استقلال و شخصیت حقوقی جداگانه اند و امور محول شده را به وسیله شوراهای منتخب خود اداره میکنند.

غرض از استقلال آنها حفظ مقام شامخ علم از نفوذ بی رویه سیاسی است و همین طور موسسات تجاری و انتفاعی دولت مانند شرکت بیمه و راه آهن و بانک ملی و ...

دارای استقلال و شخصیتی حقوقی هستند که راجع به آنها در فصل مربوط به موسسات عمومی بحث خواهد شد.

بخش دوم: ویژگی های عدم تمرکز اداری عدم تمرکز محلی و فنی، هر دو روش و اصول مشترکی دارند.

به طور کلی، عدم تمرکز همواره متضمن نوعی استقلال اداری و آزادی عمل است و برای اینکه این امر تحقق پیدا کند لازم است: 1.ناحیه یا موسسه ای که عدم تمرکز آن مورد نظر است امور محول شده را به طور جداگانه و مستقل اداره کند.

2.نظارت قوه مرکزی نسبت به آن موسسه و یا ناحیه به حدی نباشد که به آزادی عمل او لطمه بزند.

اینک ما این دو موضوع را به طور جداگانه مورد بحث قرار می دهیم: 1.وسایل و ابزار تحقق عدم تمرکز اداری الف شخصیت حقوقی استقلال و آزادی عمل یک موسسه و یا ناحیه، مستلزم آن است که آن موسسه یا ناحیه دارای حقوق و تکالیف مشخص، بودجه، اموال، سازمان، و ماموران مجزا از دولت باشد.

این نوع تسهیلات معمولاً ناشی از عاملی است که آن را به اصطلاح شخصیت حقوقی می نامند.

اعطای شخصیت حقوقی به نتایج زیر می انجامد: 1.شخص حقوقی (ناحیه و یا موسسه غیر متمرکزی که دارای شخصیت حقوقی است) می تواند به طور مستقل تصمیم بگیرد و اعمال حقوقی انجام دهد.

2.شخص حقوقی دارای بودجه مستقل یعنی درآمد و هزینه جداگانه است.

به همین جهت است که عدم تمرکز موجب تعدد بودجه های مستقل و مجزا از بودجه عمومی کشور میشود.

3.شخص حقوقی، دارایی ویژه خود را دارد.

دارایی موسسات و نواحی غیر متمرکز را نباید با دارایی دولت اشتباه کرد.

به علاوه دارایی آنها ممکن است مانند دارایی دولت تابع قانون محاسبات عمومی نباشد.

4.شخص حقوقی، حق دارد به طور مستقل دعوی اقامه کند و یا طرف دعوی قرار گیرد.

5.شخص حقوقی، واحد سازمانی مستقل و جداگانه ای را تشکیل میدهد؛ به همین جهت ماموران موسسات و نواحی غیر متمرکز از نظر سلسله مراتب اداری تابع دولت مرکزی نیستند.

هر چند، سلسله مراتب اداری یک اصل سازمانی است که در سازمان هر شخص حقوقی نیز وجود دارد، لیکن سلسله مراتب مزبور به شخص حقوقی مزبور ختم میشود و به همین جهت روسای واحدهای غیر متمرکز از نظر سلسله مراتب تابع مقامات مرکزی یعنی وزیران نیستند، بلکه فقط تحت نظارت آنها قرار دارند.

بنا به آنچه گفته شد، نخستین وسیله برای تحقق عدم تمرکز اداری، شناختن شخصیت حقوقی موسسه یا ناحیه ای است که عدم تمرکز آن در نظر است و به همین جهت عدم تمرکز اداری موجب افزایش اشخاص حقوی میشود؛ زیرا در این نظام، هر یک از نواحی و موسسات غیر متمرکز اشخاص حقوقی را تشکیل میدهند، در حالی که در نظام تمرکز فقط یک شخص حقوقی وجود دارد که همان شخصیت حقوقی دولت است.

اما وسیله دیگر برای تحقق عدم تمرکز اداری انتخابی بودن مدیران واحدهای غیر متمرکز است که در ادامه شرح آن آورده میشود: ب)نظام انتخاب.

عدم تمرکز اداری درجاتی دارد: بر حسب اینکه مامورین واحدهای غیر متمرکز انتصابی و یا انتخابی باشند درجه عدم تمرکز اداری کمتر و یا بیشتر است.

نظام انتخاب، عدم تمرکز اداری را تقویت و تشدید میکند؛ زیرا واحدهای غیر متمرکزی که مدیران خود را آزادانه انتخاب میکنند، در مقابل قدرت مرکزی نسبت به ماموران انتصابی استقلال بیشتری دارند، بعلاوه نظام انتخاب، علقه خاصی بین مامور و موسسه ایک که اداره آن را به عهده دارد ایجاد میکند.

بنابراین، برای اینکه عدم تمرکز اداری تحقق پیدا کند لازم است: اولاً مدیران نواحی غیر متمرکز در عدم تمرکز محلی، باید ساکن و اهل آن نواحی باشند و در تمرکز فنی، مدیران موسسات، در حد امکان از بین کارمندان با سابقه آن موسسات انتخاب شوند.

ثانیاً، مدیران مزبور در عدم تمرکز محلی، از طرف اهالی و یا ساکنان ناحیه، و در عدم تمرکز فنی از طرف خود موسسه انتخاب شوند.

پس در عدم تمرکز محلی برای ایجاد علقه حقیقی، صرف اینکه مدیران اهل محل باشند و یا سابقه سکونت در محل داشته باشند کافی نیست بلکه لازم است از طرف اهالی محل نیز انتخاب شوند.

در عدم تمرکز فنی- که نوعی ناقص از عدم تمرکز اداری است- نیز چون انتخاب مدیران از طرف همه مامورین موسسه آسان و یا خالی از عیب نیست، معمولاً هیات مدیره آنها از طرف دولت برای مدت معین انتخاب میشوند و این وضع سبب میشود مدیران موسسه در برابر دولت احساس استقلال و وابستگی کمتر نسبت به آن داشته باشند.

باید دانست اعطای شخصیت حقوقی به یک واحد جغرافیایی مانند ده، یا شهر، یا شهرستان، و یا یک سازمان این امکان را به وجود می آورد که آن واحد جغرافیایی و یا سازمان دارای اموال و دارایی شود، و معاملاتی انجام دهد، و بتواند مانند یک شخص حقیقی وارد زندگی حقوقی گردد، لکن عدم تمرکز وقتی به کال میرسد که واحد غیر متمرکز از درآمد و منابع مالی کافی برخوردار شود، و بتواند به عملیات مورد نظر بپردازد.

واحدهای غیر متمرکزی که درآمد و عواید کافی ندارند، و یا تنها از کمک های مالی دولت استفاده میکنند از استقلال و آزادی عمل لازم برخوردار نیستند.

نظر به اینکه انتخاب تمام ماموران نواحی و موسسات غیر متمرکز در عمل میسر نیست، معمولاً در عدم تمرکز محلی، شورایی از طرف اهالی و یا ساکنان محل، و در عدم تمرکز فنی، هیات مدیره ای از طرف دولت انتخاب میشود که این شورا یا هیات مدیره مامورین اجرا را معین میکنند؛ برای مثال طبق قانون شوراها، در هر شهر شورای شهر مستقیماً از طرف اهالی محل انتخاب میشود و شورای مزبور شهردار را که مامور اجراست انتخاب میکند.