رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در نخستین جلسه مطبوعاتی وی با خبرنگاران مطرح شد، طرح شروع بودجه بندی عملیاتی از سال آینده بود. اما اینکه آغاز بودجه نویسی عملیاتی و تغییر نظام بودجه ریزی سنتی در ایران با توجه به مشکلات ساختار اقتصادی موجود، تا چه میزان می تواند به صورت دستوری و الزامی به صورتی جهشی و ایجابی قرین موفقیت باشد، موضوعی است که محل بحث و مداقه بیشتری است. گزارش حاضر می کوشد تا با استفاده از دیدگاه های کارشناسان و متخصصان در عرصه اقتصاد و مدیریت به این مهم بپردازد و مشکلات و معضلات و راهکارهای برون رفت از این مشکلات را بررسی و تحلیل نماید.
بودجه ریزی هزینه ای و مشکلات آن
حدود یک صد سال قبل و در زمان انقلاب مشروطه، اولین بودجه دولتی ایران تنظیم شد که در آن محل درآمدها و هزینه ها به صورتی دقیق، فنی و مترقی – در زمان خود – مشخص شده بود. لوایح بعدی بودجه در ایران نیز به نوعی به تقلید از همین نوع بودجه نویسی بود. در این نوع بودجه بندی در واقع دخل و خرج دولت مشخص می شد و اینکه این ارقام چه اثری بر رفاه و پیشرفت و توسعه خواهند داشت، موضوع بودجه نویسی نبود.
مبنای بودجه نویسی دولتی در ایران، برنامه ای – هزینه ای است. به این معنا که برای هر برنامه ای از سوی دولت هزینه ای در نظر گرفته می شود تا در ردیف یا فصول مربوط به آن هزینه شود. در این سیستم تنها وظیفه مدیران این است که بودجه را به نوعی هزینه کنند، در نتیجه اثر بخشی و کارآیی و بازدهی در قبال صرف منابع قابل تعیین نیست. در این سیستم بودجه نویسی، تنظیم مدارک هزینه، بیشترین وقت مدیران دستگاه های دولتی را به خود اختصاص می دهد و مدیران در تلاش هستند که مستندات صرف هزینه ها را برای بازرسان و انجام امور حسابرسی در دست داشته باشند. همچنین هدف سازمان هایی که متولی حسابرسی و بازرسی از سازمان ها هستند نیز در این خلاصه می شود که درصدد کشف این موضوع برآیند که آیا بودجه تخصیص یافته به دستگاه ها و سازمان ها در ردیف و فصول مربوط هزینه شده اند یا خیر؟ و به همین دلیل هیچ گونه شاخص بندی و استاندارد سازی برای ارزیابی عملکرد دستگاه ها انجام نمی شود. مدیران می آموزند که چگونه صرفاٌ منابع را هزینه کنند و تنها درصدد مستند کردن هزینه های خود باشند.
مشکلاتی که این نوع نظام بودجه بندی بر اقتصاد بیمار ایران وارد می کند بسیار زیاد است. مهمترین مشکل در این راه این است که منابع به هدر می روند و به درستی از آن استفاده نمی شود. همچنین بودجه نویسی هزینه ای تابع تصمیمات سیاسی و اعمال نفوذ اشخاص است و این قدرت چانه زنی دستگاه ها و سازمان هاست که میزان بودجه را افزایش می دهد نه میزان عملکرد آنان.
همچنین با توجه به اینکه بدون انجام کار کارشناسی و بیشتر از حد نیاز سازمان ها و وزارت خانه ها، منابع به آنها تزریق می شود، اثرات تورمی شدیدی بر جامعه وارد می شود و طبقات متوسط و پایین جامعه را متحمل زیانها و فشارهای زیادی می کند.
اما مهمترین چالش این نوع بودجه بندی، عدم پاسخگویی مدیران و همچنین عدم وجود راهکارهایی برای سنجش مسوولیت آنان است. همان طور که اشاره شد همه هنر مدیر در این نوع بودجه ریزی صرف این می شود که بودجه اختصاص یافته را هزینه کند. حال اینکه این بودجه در کجا و برای انجام چه کاری و با چه کیفیتی صرف شده است سوالاتی هستند که نظام بودجه ریزی سنتی به دنبال جوابی برای آنها نیست. این سیستم بودجه ریزی، زمینه را برای سوء استفاده مدیران دولتی از منابع و امکانات فراهم شده و ایجاد رانت و ویژه خواری و باند بازی فراهم می کند.
بودجه عملیاتی چیست؟
بودجه عملیاتی سیستمی است که در آن منابع مصرف می شوند تا نتیجه ای منطقی، معقول و در راستای اهداف سازمان ها بدست بیاید. در این نظام، بودجه بندی بر مبنای اهداف صورت می گیرد. در بودجه بندی عملیاتی سازمان ها با یک طرح کلی (plan )، یک سری برنامه و تعداد بسیار زیادی پروژه روبرو هستند. در این شیوه در یک قالب کلی، طرح ها، برنامه ها و پروژه ها مورد بررسی و ارزیابی قرار می گیرند و با نگرش سیستمی، بودجه بندی می شود. در این نظام بودجه بندی، امکان مقایسه پروژه ها و برنامه ها با هم و انتخاب اثر بخش ترین آنها در نیل به اهداف کلی وجود خواهد داشت و از این طریق مدیران لایق از مدیران نالایق تمیز داده می شوند.
عوامل مهم و موثر در تهیه یک بودجه جامع عملیاتی شامل کمیت و حجم عملیات و فعالیت ها، کیفیت عملیات و فعالیت ها و قیمت تمام شده عملیات است. در واقع تعیین و مشخص نمودن عملیات سازمان، ارتباط مستقیمی با برنامه و اهداف سازمان دارد و همچنین کیفیت عملیات و بهای تمام شده فعالیت ها می بایست دقیقاٌ برآورد شوند و به همان مبلغ بهای تمام شده خدمات یا کالا، به سازمان ها بودجه تخصیص یابد و مدیریت موظف می شود که فعالیت های خود را با کیفیت و بهای تمام شده استاندارد و از پیش تعیین شده به انجام برساند.
این نکته دقیقاٌ انتقادی است که کارشناسان به اجرای یکباره این نظام بودجه بندی وارد می دانند. در ایران و در جریان برنامه سوم توسعه درصد بسیار کمی از سازمان ها با کمک شرکت های مشاوره یا با همکاری مراکز علمی و پژوهشی از قبیل دانشگاه ها، اقدام به اجرای پروژه های مربوط به تعیین بهای تمام شده خدمات خود کردند. برای اجرای بودجه بندی عملیاتی لازم است تمامی بخش ها، سازمان ها، ادارات کل و وزارت خانه ها فعالیت های خود را مستند و بهای تمام شده آن را محاسبه کنند، و سپس دولت به اجرای بودجه نویسی به شیوه عملیاتی بپردازد.
مشکلات ساختاری بودجه بندی عملیاتی
دکتر اسماعیل ملک اخلاق عضو هیات علمی دانشگاه در این زمینه می گوید: "ما در مباحث تخصصی 3 نوع طبقه بندی تحت عنوان بودجه بندی سنتی، برنامه ای و عملیاتی داریم. آنچه که بیشتر در بودجه بندی سنتی که در واقع یک نظام رایج بودجه بندی است، مورد لحاظ قرار می گیرد، طبقه بندی انواع هزینه در سازمان می باشد که معمولاٌ در شکل سنتی به آن 4 فصل و 20 ماده می گویند که در واقع این فصول و مواد هزینه ها را در نظام اداری تعریف می کنند و بر اساس این هزینه ها بودجه نوشته می شود. در واقع در این نظام سنتی ما در ابتدا به دنبال این هستیم که بر اساس این فصول و مواد صورت هزینه های خود را مشخص کنیم و بر اساس آن اعتبار بودجه تخصیص یابد."
دکتر ملک اخلاق در همین زمینه می افزاید: در بودجه بندی برنامه ای، سازمان باید برنامه های کاری خود را تعریف کرده و بر اساس آن برنامه ها، هزینه های خود را برای اجرای برنامه ها سنجش کند. در این گونه سیستم ها معمولاٌ واحد برنامه ریزی، واحد فعالی است. وی بودجه بندی عملیاتی را یک گام فراتر از بودجه بندی برنامه ای می داند و معتقد است: "در این شکل بودجه بندی برنامه ها را در قالب یک مجموعه فرآیندهای تحقق برنامه یا مجموعه ای از عملیات برای تحقق برنامه تعریف می کنند. در بودجه بندی عملیاتی روح کلی بودجه، درگیر کردن سازمان با مباحث بهای تمام شده است."