تحقیق صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری

چکیده

دیوان عدالت اداری وظیفه خطیر رسیدگی به شکایات و تظلمات مردم مورد تصمیمات و اعمال سازمان‌های اداری و دولتی را به عهده دارد. با توجه به تأسیس این نهاد پس از پیروزی انقلاب و نوپا بودن آن، در سال‌های اخیر در مورد صلاحیت و حدود اختیارات دیوان در رابطه با ارکان دعوا مناقشاتی صورت گرفته است.

در این مقاله با بررسی اصول قانون اساسیِ ناظر به دیوان عدالت اداری، قانون دیوان و برخی آرای صادره از آن و تحلیل آنها صلاحیت دیوان در رابطه با خواهان، خوانده و موضوع دعوا در کانون بحث قرار گرفته است. در پایان مقاله به چگونگی تقسیم این صلاحیت‌ها و اختیارات بین بخش‌ها و ارکان مختلف دیوان اشاره شده است.

کلید واژه‌ها: صلاحیت، حدود اختیارات، عدالت اداری، دیوان عدالت اداری، نظارت قضایی

مقدمه

فصل دوم قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 صلاحیت و حدود اختیارات دیوان را در 7 ماده بیان کرده است. مهم‌ترین آنها مواد 13 و 19 می‌باشد که به ترتیب صلاحیت و حدود اختیارات شعب1 و هیئت عمومی دیوان را بیان می‌کند.

طبق ماده 13 صلاحیت و حدود اختیارات شعب دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:

1. رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از:

الف. تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها؛ ب. تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند(الف) در امور راجع به وظایف آنها؛

2. رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاه‌های اداری، هیئت‌های بازرسی و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، شورای کارگاه، هیئت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده 100 قانون شهرداری‌ها، کمیسیون موضوع ماده (56) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و منابع طبیعی و اصلاحات بعدی آن منحصراً از حیث نقض قوانین و مقرّرات یا مخالفت با آنها؛

3. رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (الف) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است، اعم از لشکری و کشوری، از حیث تضییع حقوق استخدامی.

همچنین بر اساس ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری، صلاحیت و حدود اختیارات هیئت عمومی دیوان عبارت است از:

1. رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقرّرات دولتی و شهرداری‌ها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص...؛

2. صدور رأی وحدت رویه در مورد آراء متناقض صادره از شعب دیوان؛

3. صدور رأی وحدت رویه در صورتی که نسبت به موضوع واحد، آراء مشابه متعدد صادر شده باشد.

درباره صلاحیت و حدود اختیارات دیوان ابهامات و پرسش‌هایی وجود دارد. شاکی یا خواهان در دیوان کیست؟ آیا فقط مردم حق دادخواهی در دیوان دارند یا نهادها و سازمان‌ها نیز می‌توانند طرح دعوا کنند؟ خوانده یا مشتکی‌عنه آیا باید سامان دولتی باشد یا سازمان‌های عمومی غیردولتی نیز می‌توانند طرف دعوا واقع شوند؟

و اگر خوانده سازمان دولتی است آیا منحصر در نهادهای اجرایی و قوه مجریه است یا نهادهای تقنینی و قضایی را نیز دربر می‌گیرد؟ سرانجام اینکه دیوان چه نوع دعاوی را مورد رسیدگی قرار می‌دهد؟ اینها سؤالاتی است که در این نوشتار بررسی شده است. در این مقاله، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان را از دو منظر بررسی کرده‌ایم: یکی از منظر ارکان دعوا (خواهان، خوانده و نوع دعوای قابل طرح) و دیگری از منظر چگونگی تقسیم صلاحیت و اختیارات بین ارکان دیوان.

صلاحیت دیوان از نظر ارکان دعوا

الف. صلاحیت دیوان از حیث شاکی (خواهان)

اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی می‏گوید: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم... دیوانی به نام دیوان عدالت اداری... تأسیس می‏گردد... .» این اصل، شاکی2 یا خواهان در دیوان عدالت را «مردم» دانسته است. این واژه مبهم است و برای فهم مرادقانون‌گذار باید به قانون عادی مراجعه کرد.

ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری در بیان صلاحیت دیوان از حیث خواهان و شاکی می‏گوید: «صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است: رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از... .» بر اساس این عبارت، خواهان یا شاکی در دیوان «اشخاص حقیقی یا حقوقی»‌اند.

این عبارت نیز ابهام را مرتفع نمی‏سازد؛ زیرا این سؤال وجود دارد که مقصود از آن صرفاً «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» است یا «اشخاص حقوقی حقوق عمومی» را نیز شامل می‌شود. «در مورد مشخصات حقوقی خواهان در دیوان عدالت اداری دو نظریه متفاوت وجود دارد: 1. نظریه صلاحیت مطلق دیوان در رابطه با شاکی؛ 2. نظریه اختصاص جایگاه شاکی به مردم.»3 در ادامه بحث پس از بررسی دلایل این دو نظریه ، به نظریه مطلوب که در واقع جمع بین دو نظر اول و دوم است، اشاره خواهیم کرد.4

نظریه اول: نظریه صلاحیت مطلق دیوان در رابطه با شاکی (خواهان)

طرفداران این نظریه بر این اعتقادند که عبارت «مردم» در اصل 173 قانون اساسی بدون قید حصر در برگیرنده همه اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی، اعم از اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و حقوق عمومی، است. طرفداران این نظریه برای اثبات ادعای خود ادله زیر را اقامه می‌کنند:

1. هرچند اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقام شاکی در دعاوی داخل در صلاحیت دیوان را «مردم» دانسته است، در قسمت آخر همان اصل، حدود اختیار و نحوه عمل دیوان به حکم قانون عادی منوط شده است. بر همین اساس، ماده 13 و 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، «اشخاص حقیقی و حقوقی» را در مقام شاکی در دیوان شناخته است.

2. اطلاق عبارت «اشخاص حقوقی» در بند یک ماده 13 و ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری ایجاب می‏کند که دیوان را در رسیدگی به شکایات اشخاص حقوقی حقوق عمومی صالح بدانیم.

3. طبق اصل 170 قانون اساسی «هرکس» می‌تواند ابطال آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌هایی را که با احکام اسلامی و با قوانین مغایرت داشته باشد، از دیوان تقاضا کند. همچنین ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1360 بدون ذکر خصوصیات شاکی(خواهان) مقرر می‌داشت که «در اجرای اصل 170 قانون اساسی، دیوان عدالت اداری موظف است چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی با مقرّرات اسلامی مطرح گردید... .» در ماده مذکور، عبارت «چنانچه شکایتی...مطرح گردید...» بر حصر شاکی دلالت ندارد و طرح شکایت می‌تواند از سوی مردم یا واحدهای دولتی و غیره صورت گیرد.

نظریه دوم: نظریه اختصاص جایگاه شاکی به «مردم»

به باور طرفداران، این نظریه طرف شاکی در دیوان عدالت اداری، «مردم» یا «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» است. اینان برای اثبات نظریه خود، دلیل‌های زیر را اقامه می‌کنند:

1. در تفسیر قوانین، شناختن قصد و نیت قانون‌گذار بسیار حائز اهمیت است. این برداشت که شاکی می‌تواند شخص حقوقی حقوق عمومی باشد با قصد و غرض قانون‌گذار ناسازگار به نظر می‏رسد؛ زیرا نیت قانون‌گذار از تدوین اصل 173 قانون اساسی، جلوگیری از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است.5 وانگهی عرف در مورد اشخاص حقوقی حقوق عمومی، لفظ مردم را به کار نمی‏برد.

2. به عنوان یک مرجع قضایی اختصاصی، صلاحیت دیوان محدود به حدودی است که قانون‌گذار تعیین کرده است. بر این اساس، رسیدگی به دعاوی واحدهای دولتی بر ضد یکدیگر را نمی‌توان در صلاحیت دیوان دانست؛ زیرا حل اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی، به ترتیبی که «آیین‌نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی از طریق سازوکارهای داخلی قوه مجریه» در تاریخ 26/12/86 مقرر کرده است، صورت می‌گیرد.بنابراین، رسیدگی به اختلافات بین دستگاه‏های اجرایی و اداری در صلاحیت دیوان نیست. به عبارت دیگر، هرگاه دو طرف دعوی، اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشند، رسیدگی به این دعوی از صلاحیت دیوان خارج است.

3. اینکه بند 1 ماده 13 و ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری، عبارت «اشخاص حقوقی» را بدون ذکر وصف «حقوق خصوصی» آورده بدین دلیل بوده است که در مقدمه قانون دیوان عدالت اداری به اصل 173 قانون اساسی استناد شده و اصل مذکور از صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات مردم از مأموران و واحدها و آیین‌نامه‌های دولتی حکایت می‌کند. به تعبیر دیگر منظور از اشخاص حقوقی در ماده 13 و 19 به قرینه لفظ مردم در اصل 173، اشخاص حقوقی حقوق خصوصی است.

4. رأی وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های 37، 38، 39 در تاریخ 10/7/68 مؤید همین برداشت است. این رأی می‏گوید:نظر به اینکه در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، منظور از تأسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدهای دولتی تصریح گردیده، و با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم، واحدهای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می‏شود... .7طبق این نظریه روشن شد که خواهان یا شاکی در دیوان عدالت اداری، مردم‌اند؛ یعنی «اشخاص حقیقی» و «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی.»

نظریه سوم: جمع بین نظریه اول و دوم

روشن است نظریه اول، که دیوان عدالت اداری را برای رسیدگی به دعاوی بر ضد دولت از طرف هر شخصی، اعم از حقیقی و حقوقی (حقوق عمومی و خصوصی)، به صورت مطلق صالح می‌داند و به بیان دیگر، شکایت دعاوی دستگاه‌های دولتی بر ضد دولت را به صورت مطلق در دیوان می‌پذیرد، قابل قبول نیست.

از سوی دیگر، نظریه دوم که به هیچ وجه دعاوی دستگاه‌های دولتی را در دیوان نمی‌پذیرد نیز محل اشکال است.به‌رغم رویه غالب دیوان عدالت اداری، مبنی بر پذیرش شکایات «اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» به عنوان «خوانده» باید خاطرنشان ساخت که دیوان مذکور در مواردی چند از رأی وحدت رویه خود عدول کرده و شکایات برخی از «اشخاص حقوقی حقوق عمومی» یا به عبارت دیگر، واحدهای دولتی را نیز پذیرفته است.8

در اینجا این سؤال مطرح می‌شود که چرا دیوان این موارد را پذیرفته است و به تعبیر دیگر، ملاک پذیرش شکایت واحدهای دولتی در دیوان عدالت اداری چیست؟برخی نویسندگان معتقدند: «دیوان عدالت اداری در مواردی که دستگاه‌های دولتی در مقام اعمال «حاکمیت» نبوده و صرفاً در مقام اعمال «تصدی» بوده‌اند، به شکایت این واحدهای دولتی رسیدگی کرده است.»9 مانند قبول شکایات ادارات کل حج و اوقاف توسط هیئت عمومی دیوان.

این هیئت در دادنامه 155 مورخ 25/7/71 خود اعلام می‌دارد:هرچند سازمان اوقاف در عداد واحدهای دولتی قرار دارد و مطابق رأی شماره 37، 38 و 39 مورخ 10/7/68 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام ایجاد وحدت رویه صادر شده، رسیدگی به شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتی از قلمرو صلاحیت دیوان خارج است، لیکن حکم مذکور ناظر به مواردی است که واحد دولتی بالأصاله و در مقام حفظ حقوق دولت مبادرت به تقدیم دادخواست کند.

در حالی که، به موجب احکام و مقرّرات قانون مدنی در باب ماهیت حقوقی عقد وقف و نتایج و آثار مترتب برآن، مال موقوفه متعلق حق دولت نیست و درآمد و عوائد آن جزو بودجه عمومی دولت محسوب نمی‌شود و سازمان اوقاف در اداره امور موقوفات در واقع و نفس‌الامر مجری نیات و اهداف واقف و حافظ منافع و حقوق موقوف علیهم است و به نیابت و نمایندگی قانونی آنان عهده‌دار تولیت و اداره امور موقوفات می‌باشد و به تبع در صورت تضییع حقوق آنها، می‌تواند به نمایندگی قانونی موقوف علیهم حسب مورد به مراجع قضایی و از جمله دیوان عدالت اداری شکایت کند... .10

رأی مذکور در جای خود از آرای جالب و درخشان دیوان عدالت اداری محسوب می‌گردد که می‌تواند در ایجاد رویه قضایی مؤثر باشد، اما ملاکِ «در مقام اعمال تصدی بودن»، نمی‌تواند تمام موارد پذیرش شکایات واحدهای دولتی در دیوان را توجیه سازد. در بسیاری از موارد دیوان شکایات و دادخواست‌های واحدهای دولتی را در غیر حالت مذکور نیز پذیرفته است که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

دیوان عدالت اداری در طی دادنامه 42 به تاریخ 26/2/77 به شکایت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به خواسته ابطال یک بند از آیین‌نامه اجرایی قانون بودجه سال 76 و طی دادنامه 194 به تاریخ 20/6/79 به شکایت شرکت سهامی آب منطقه‌ای یزد به خواسته ابطال دستورالعمل اداره کل نظارت و تنظیم روابط کار وزارت کار و طی دادنامه 364 به تاریخ 19/10/80 به شکایت دفتر حقوقی وزارت راه و ترابری به خواسته ابطال بخش‌نامه وزارت کار و امور اجتماعی و طی دادنامه 309 به تاریخ 1/8/78 به شکایت سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی به خواسته ابطال بخشنامه وزارت کار و امور اجتماعی و طی دادنامه 22 به تاریخ 11/2/78 به شکایت سازمان صدا و سیما به خواسته ابطال مصوبه شورای عالی اداری رسیدگی کرده است.11

به نظر می‌رسد، با توجه به مطالب پیش‌گفته و دقت در آرای دیوان بتوان گفت که دیوان در دو مورد به شکایت واحدهای دولتی رسیدگی می‌کند:

1. در خصوص دعاوی موضوع ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری که تقاضای ابطال آیین‌نامه‌ها و مقرّرات دولتی است و در هیئت عمومی دیوان مطرح می‌شود. این تقاضا طبق ذیل اصل 170 قانون اساسی که بیان می‌دارد: «... هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقرّرات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند»، می‌تواند از طرف واحدهای دولتی نیز طرح شود و اطلاق عبارت «هرکس» دستگاه‌های دولتی را نیز دربر می‌گیرد. عبارت «... جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتی...» در دادنامه مذکور (دادنامه 155) نیز شاهد و مؤید این مطلب است.