دانلود مقاله خصوصی سازی زمینه های تاریخی

زمینه های تاریخی: در طول زمان مدرن اقتصادی واحد های تولیدی و تجاری خصوصی و عمومی بنا به ضرورت زمانی و چگونگی مراحل توسعه اقتصادی در کنار یکدیگر شکل گرفته و تکامل یافته اند. به طور یقین وجود واحد های خصوصی در مصنوعات، تجارت و خدمات یکی از مشخصه های تمدن بشری است. واحدهای مدرن تولیدی و تجاری همزمان با تحولات فکری و فرهنگی، بعد از قرون وسطی،‌در اروپا به وجود می آیند. در انگلستان در قرن 16 شواهد کاملی بر ظهور شرکت های سهامی وجود دارد، تشکیل شرکت سهامی روس (Russia Company) در سال 1553 یک نمونه مهم در این زمینه می باشد. تاسیس شرکت هند شرقی (East India Company) و سپس در حدود سالهای 1600 بانک انگلستان به صورت شرکت سهامی،‌گسترش این نوع شرکت ها را عمومیت بخشید. در اوایل قرن 18 خرید و فروش اوراق قرضه دولتی و سهام معمول می گردد، و در سال 1773 بازار بورس لندن به صورت رسمی آغاز به کار می کند. در سال 1862 با تصویب قانون شرکتها،‌مفهوم جدید شرکت با مسئولیت محدود رسمیت می یابد. همزمان با توسعه فعالیت های بخش خصوصی واحد های بخش عمومی نیز رشد می یابند. نیاز های مردمی و ضرورت های اجتماعی ایجاب می نمود تا نهاد های دولتی برای ارائه خدماتی مانند پست،‌ آتش نشانی، نظامی و انتظامی و خدمات مربوط به شهرداریها شکل بگیرند. بسیاری از خدمات عمومی به ویژه  در  کشور های  پیشرفته  توسط  بخش  خصوصی  به وجود

  می آیند و توسعه می یابند.

نکته مهم و سوال همیشگی ، ترکیب مطلوب  بین  خدمات  بخش  عمومی و فعالیت های واحد های خصوصی بوده است. اقتصاددانان عموما حداکثر کارایی و رفاه را دو شاخص از مطلوب ترین ترکیب دولت و بازار می بینند. هر چند همیشه قضاوت های اقتصادی و ایده آل های آن بر سرنوشت اقتصادی و سیاسی جوامع حاکم نبوده است. نیروهای مختلف سیاسی- اقتصادی همیشه در پی یافتن ترکیب مطلوبی از دولت و بازار، حد اقل در بعد تئوریک،‌بوده اند و تلاش نظریه پردازان در دورانهای مختلف بر این بوده تا شیوه ارائه شده خود را بهترین گزینه برای نیل به اهداف اجتماعی،‌اقتصادی و سیاسی جوامع توجیه و تفسیر نمایند. حاصل تلاش های مختلف،‌عموما گرایش به سوی یکی از دو قطب "بازار" یا "دولت" بوده است.                                                                                                     

موج جدید خصوصی سازی نیز نه اولین حرکت و نه آخرین آن در تلاش به سوی ترکیب مطلوب است. آدام اسمیت در یک عکس العمل نسبت به جو غالب و فلسفه اقتصادی مرکانتالیسم مدل "اقتصاد آزاد"،‌ عدم دخالت دولت را به عنوان مطلوب ترین گزینه پایه گذاری می کند. پیامد های این تفکر از جمله عدم تعادلها، انحصارگری،‌بی عدالتی های اقتصادی و اجتماعی به تدریج حرکتهای مخالفی را در مقابل خود شکل می دهد و افکار سوسیالیسم با مفهوم دخالت آزاد عمومی در فعالیت های اقتصادی و تامین رفاه بیشتر توسط نمایندگان مردم در دولت اوج می گیرد. ایده دخالت بیشتر دولت به صورت یک تفکر غالب سیاسی- اقتصادی و در یک گرایش افراطی تمامی اصول و فلسفه اقتصاد آزاد   را   نادیده می گیرد و کمونیزم و اقتصاد متمرکز سرنوشت زندگی میلیونها انسان را دگرگون می سازد. دلیل عمده این گرایش های افراطی یک سو نگری و عدم اعتدال در تفکرات غالب سیاسی- اقتصادی بوده است.

تاریخ اقتصادی- سیاسی جهان غرب تجربه های گرانبها و آموزنده ای در خصوص این گرایشها دارد. با پایان یافتن جنگ جهانی اول و به طور مشخص از دهه 30 لیبرالیسم به مفهوم دخالت بیشتر دولت در امور اقتصادی به مرحله عمل در می آید و با گسترش تقاضا و بهبود خدمات عمومی و رفاهی،‌از بین بردن بیکاری،‌و ایجاد تحرک در نیروهای بالقوه اقتصادی موفقیت چشم گیری به دست می آورد. به این ترتیب حوزه مالکیت دولت گسترش می یابد و بسیاری از صنایع و فعالیت های اقتصادی در اروپا و به ویژه در ایتالیا ملی اعلام می گردد. گرایشهای "ملی کردن" (Nationalization) تعریف جدیدی از حقوق مالکیت را در کشور های سرمایه داری ارائه می دهد. باپایان یافتن جنگ جهانی دوم بخش های وسیع تری از صنایع و خدمات ملی می شوند. در ایتالیا بسیاری از بانکهای سرمایه گذاری و صنایع وابسته به آنها زیر نفوذ مستقیم دولت قرار می گیرند،‌در انگلستان شرایط سیاسی بعد از جنگ دوم این فلسفه را حاکم می سازد که نتیجه و ثمره صنایع اساسی باید فراگیر باشد و در نتیجه با عنوان تکامل سوسیالیسم بانک انگلستان،‌صنایع ذغال سنگ،‌ هواپیمایی، راه آهن، راههای ارتباطی،‌گاز، صنایع آهن و فولاد و الکتریسیته ملی می گردند، و در دهه 70 دولت سهام خود را در شرکتهای ماشین سازی و حمل و نقل افزایش می دهد.

در فرانسه نیز "ملی کردن" در سطح وسیع صورت می گیرد. آغاز ملی کردن در اواخر دهه 1930 با ملی کردن کارخانه های اسلحه سازی و هواپیما سازی صورت می گیرد. در بین سالهای 1947-1944 برنامه اصلی ملی کردن عملی می گردد و صنایع الکتریسیته،‌ذغال سنگ،‌ماشین سازی رنو،‌بانک فرانسه، بانکهای دیگر و شرکتهای بیمه ملی می گردند و دولت به تدریج بزرگترین سهام دار در صنایع آهن،‌نفت ، شیمیایی، ساختمان ، هواپیمایی و ارتباطات می گردد. آخرین موج ملی   کردن  در بین   سالهای 1981-1982 با انگیزیه های کاملا سیاسی صورت می گیرد و بیش از 700 هزار شغل را به بخش عمومی اختصاص می دهد.

در اواخر دهه 1970 مجموعه صنایع و خدماتی که توسط دولت به وجود آمده بود‌، همراه با صنایع ملی شده،‌بخش عمومی را بسیار گسترده و وسیع نمود. در یک گزارش از صندوق بین المللی پول بین سالهای 1974-1977 سهم سرمایه گذاری بخش عمومی (به استثنای شرکتهای مالی) در 77 کشور با اقتصاد مختلط حدود 4/13 درصد برآورد شده بود و این رقم برای کشورهای جهان سوم بیش از 20 درصد بوده است. این برآوردی خوشبینانه و کاملا پایین، از گستردگی حوزه فعالیت های اقتصادی دولت می باشد. به طوری که در اوایل دهه 1980 گزارش دیگری میزان سرمایه گذاریهای ثابت در ایتالیا و فرانسه را بیش از 50 درصد کل ذخیره سرمایه در این کشور ها برآورد می نماید. در حالی که این صنایع کمتر از 25 درصد از نیروی کار شاغل را در اختیار داشته و بر تکنولوژی سرمایه بر تاکید داشته اند. در سال 1975 وزارت دارایی ژاپن تعداد کارکنان شرکتهای بخش عمومی را 900 هزار نفر تخمین می زند و در سال 1981 تعداد این شاغلین در ایتالیا برابر1/3میلیون نفر و رقم مشابه برای انگلستان و فرانسه به ترتیب1/6و 4/2میلیون نفر بوده است.

به این ترتیب طی سالهای پس از جنگ کشورهای اروپایی تجارب کاملی از اداره شرکتهای دولتی و انحصارات ملی به دست آوردند. حاصل این تجارب که در عدم کارایی شرکتهای دولتی خلاصه        می شد‌،باعث شد تا شعارهای ملی کردن به ضد ملی کردن (Denationalization) و بازگشت به مکانیزم بازار تبدیل شود. امور مربوط به این شرکتها عموما بخش مهمی از فعالیت های سیاسی و اوقات مسئولین و وزرا را به خود اختصاص می داد. این امور شامل مسائل کارگری، چگونگی تولید و توزیع، سرمایه گذاری و قیمت گذاری کالاها می شد. اشتغال فکری و زمان لازم برای حل و فصل مسائل،‌همراه با سوبسید های پرداختی، هزینه های سنگینی را بر بودجه دولت تحمیل می نمود. همچنین بسیاری از مسائل سیاسی در جهت گیری ها و تصمیمات شرکتها تاثیر عمیقی می گذاشت و تغییر مدیران و حتی سرمایه گذاریها نه بر اساس بهبود در کارایی و تخصیص بهینه عوامل بلکه به لحاظ تغییر در قدرت سیاسی و حفظ منافع گروهی و حزبی صورت می گرفت. برخی از اقتصاددانان معتقدند که طی چند دهه حاکمیت این تفکر، فرایند توسعه تکنولوژی عقب افتاد منابع به طور نابجا و غیر بهینه تخصیص یافتند و بسیاری از فرصتها و امکانات بازار از دست رفت.

علل گسترش فعالیت های دولت در کشور های جهان سوم متفاوت از کشور های پیشرفته می باشد. علاوه بر موارد شکست بازار در کشورهای پیشرفته ناهماهنگی ها و عدم تعادلها و انعطاف ناپذیریهای ساختاری دلایل اصلی ضرورت دخالت دولت در امور اقتصادی به شمار می رفت. اعتقاد اصلی ساختارگرایان بر این بود که مکانیزم قیمتها در کشورهای جهان سوم به خوبی عمل نمی کند و راهنمای مناسب برای تخصیص بهینه سرمایه گذاری و عوامل تولید نیستند و یا در برخی موارد اساسا بازار به مفهوم نظامی سازمان یافته و مدرن وجود ندارد. بنابراین دولت باید مبتکر در فعالیت های اقتصادی و پیشگام در اجرای برنامه های توسعه اقتصادی باشد. بر این اساس در اغلب کشور های جهان سوم دولت عهده دار فعالیت های گسترده ای شامل "دوایر بازاریابی دولتی" (State Marketing Board) با یک شبکه توزیع انحصاری جهت فراهم آوردن عوامل تولید برای کشاورزان،‌فروشگاه های دولتی خرده فروش برای عرضه و توزیع مواد غذایی و کالاهای اساسی، کشف و استخراج معادن و تولید مصنوعات،‌حق انحصار در ورود اکثر کالاهای وارداتی، انجام فعالیت های بیمه و بانکداری،‌مالکیت و اداره هتلها، علاوه بر سرمایه گذاریهای زیر بنایی و ارائه کالاها و خدمات عمومی که خود طیفی بسیار گسترده دارد می باشد. حق حاکمیت انحصاری دولت در کشورهای جهان سوم فقط فعالیتهای اقتصادی را شامل نمی شود. بلکه دخالت ناهماهنگ در تعیین نرخ ارز،‌ مقررات بدون برنامه در واردات و صادرات،‌تاکید بر نرخ بهره بسیار پایین تر از نرخ تورم، سهمیه بندیها، ارائه امتیازهای ویژه به گروه های ذینفع و عدم توان در ارائه خدمات مورد نیاز واحد های خصوصی در یک فرآیند رشد طبیعی، انبوهی از موانع را در مقابل هر حرکت سازنده به وجود آورده است. گستردگی فعالیت های دولت،‌علی رغم موفقیتهای اولیه در دهه 50 و 60 در ایجاد و تقویت زیرساختهای اقتصادی پیامدهای ناگواری را برای کشورهای جهان سوم داشته است. از جمله این پیامدها، تورم همراه با بیکاری، بدهیهای کلان،‌گسترش خارج از کنترل نظام دیوانسالاری دولتی و کسر بودجه می باشد. این پیامد ها بازنگری به دخالتهای گسترده دولتی در امور اقتصادی را ضروری ساخت.

قبل از آنکه بحث خصوصی سازی را مورد تجزیه و تحلیل قرار دهیم لازم است مروری کوتاه بر فلسفه گرایش به فعالیت های گسترده دولتی و مزیتهای نسبی دولت در کشورهای جهان سوم داشته باشیم. کروگر (Krueger) در این زمینه نکات مهمی را مورد اشاره قرار می دهد که به اختصار ارائه   می گردد.

تفکر غالب بعد از جنگ و در اوج گرایش به دخالتهای بیشتر دولت در امور اقتصادی از طریق ملی کردن و برنامه ریزیهای جامع توسعه اقتصادی این بود که دولت مانند یک حامی اجتماعی رفتاری خیرخواهانه دارد، در چنین فضایی اقتصاددانان برنامه های اقتصادی را طراحی می کنند و بوروکراتها که از منافع شخصی (Selfish) به دور هستند، برنامه ها را اجرا می نمایند. به عبارت دیگر فعالیت های اقتصادی توسط واحد های خصوصی و با فرض منافع شخصی و یا خودخواهی فردی صورت         نمی گیرد. همچنین هماهنگی و مدیریت این برنامه ها نیز هزینه چندانی ندارد، و در نهایت اینکه نوع مالکیت و ابزار تولید در چگونگی کارایی واحدهای تولیدی-تجاری تاثیر چندانی ندارند،‌بلکه کیفیت مدیریت است که بسیار با اهمیت است.

بعد از 40 سال تجربه فعالیت های گسترده دولتی این شناخت حاصل شد که انگیزه افراد در بخش خصوصی و یا در بخش دولتی تفاوت ندارد و درست نیست اگر فرض شود،‌فرد در بخش خصوصی به دنبال منافع شخصی است و در بخش دولتی عدالت اجتماعی راهنمای رفتار اوست. معلوم شد که تصمیمات مربوط به سیاستهای اقتصادی به استثنای مواردی محدود،‌توسط اقتصاددانان گرفته نمی شود،‌بلکه تکنوکراتها هستند که تصمیمی می گیرند و سپس توجیه اقتصادی برای تصمیمات خود ارائه می دهند. خط مشی های کلی اقتصادی نیز اغلب تحت تاثیر فشارهای سیاسی رهبری می شود،‌ این تصمیمات هرگز با ایده آلهای تخصیص بهینه منابع همخوانی ندارد. گروههای فشار تاثیر تعیین کننده ای بر طراحی و اجرای سیاستها داشته و فساد اداری در غالب قراردادها‌،و تخصیص امتیازها اعمال می گردد. بین گروههای مختلف در دیوانسالاری دولتی نیز اختلافات زیادی وجود دارد و مقاصد مختلفی را دنبال می کنند و کمتر افراد و یا گروههایی وجود دارند که تصمیمات و عملکردشان آزاد و به دور از زدوبندهای سیاسی باشد. منافع شخصی انگیزه ای است که در بخش خصوصی در حداکثر نمودن سود نمود می یابد و در بخش دولتی بر ابقای پست،‌ارتقاء، انتخاب مجدد و پاداشهای دیگر تمرکز می یابد. حتی اگر هیچ اختلاف و بحثی در مورد انگیزه ها و منافع وجود نداشته باشد،‌چارچوب انعطاف ناپذیر و قوانین و مقررات دست و پا گیر دولتی هرگونه آزادی عمل را از مدیران در اجرای صحیح و بموقع سیاستها سلب می نماید و عدم وجود حساب سود و زیان یا تجزیه و تحلیل هزینه-فایده، فرهنگ و رویه اتلاف منابع را در دستگاههای دولتی آموزش می دهد و تثبیت می نماید.

مزیت نسبی دولت در فعالیت هایی است که به طور طبیعی توسط بازار صورت نمی گیرد و یا اصلا از حوزه فعالیت های بازار خارج است. بنابراین نیروهای انسانی و سرمایه محدود دولت در کشورهای جهان سوم می بایستی صرف حفظ قوانین و نظم در امور، تضمین قراردادها، فراهم آوردن اطلاعات و سازماندهی پژوهشهای علمی، فراهم آوردن خدمات اساسی که ویژگی کالاهای عمومی دارند، گردد. اشتغال دولت در غیر اموری که در آن مزیت نسبی دارد،‌موجب می شود که از وظایف اصلی خود بازماند و منابع اتلاف گردد و حتی از فرصتهای تولید و سرمایه گذاری واحدهای خصوصی جلوگیری شود.

به این ترتیب شواهد گسترده ای در مورد دخالت بیش از حد دولت در امور اقتصادی و عدم کارایی آن در کشورهای پیشرفته و در حال توسعه ارائه می گردد و لیبرالیسم جدید این بار ناخشنود از فعالیت های دولت پدیده «شکست دولت» را مطرح می سازد و مکانیزم بازار را در مقابل برنامه ریزی و محدودیتها و مقررات دست و پا گیر (Regulations) عرضه می نماید و از حقوق فردی در مقابل قدرت مطلقه و انحصاری دولت حمایت می نماید و در نهایت خصوصی سازی را به عنوان استراتژی مطلوب به جهان ارائه می کند.