چکیده
در ادامه این پژوهش، پژوهشگر بر آن است که به توضیح و تفسیر زمینه های خصوصی سازی، تعاریف و نظریه ها پرداخته و پس از آن اهداف به کارگیری چنین برنامه ای را تشریح کند. خصوصی سازی هم مثل دیگر برنامه های اجتماعی – اقتصادی به روش و طرق گوناگون انجام می شود و این دلایل اجرای طرح است که در هر جامعه ای روش به کارگیری و پیاده سازی آن را تعیین می کند.
در ادامه پژوهشگر با نظر به آنچه تا کنون انجام داده و با بررسی نتایج اجرای برنامه های خصوصی سازی، شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی را مد نظر قرار می دهد و شمه ای از فعالیت های انجام شده در این شرکت را تا به حال در راستای خصوصی سازی بیان می کند.
پس از آن به بررسی موانع و مشکلات موجود بر سر راه خصوصی سازی پرداخته و در پایان این فصل به بررسی تحقیقات انجام شده توسط دیگر محققین می پردازد تا با تکیه بر آنچه وجود دارد. در فصل بعدی بررسی های آماری برای دست یابی به نتایج دقیق حاصل از پیاده سازی خصوصی سازی در شرکت پخش فرآورده های نفتی انجام خواهد شد.
بخش اول
زمینه تاریخی خصوصی سازی
مقدمه
در طول تاریخ مدرن اقتصادی واحدهای تولیدی و تجاری خصوصی، عمومی بنا به ضرورت زمانی و چگونگی مراحل توسعه اقتصادی در کنار یکدیگر شکل گرفته و تکامل یافته اند.
به طور یقین وجود واحدهای خصوصی در مصنوعات، تجارت و خدمات یکی از مشخصه های قرن بشری است. واحدهای تولیدی و تجاری همزمان با تحولات فکری و فرهنگی بعد از قرون وسطی در اروپا به وجود می آیند.
نکته مهم، ترکیب مطلوب بین خدمات بخش عمومی و فعالیت های واحدهای خصوصی بوده است. اقتصاددانان عموماً حداکثر کارایی و رفاه را دو شاخص از مطلوبترین ترکیب دولت و بازار می بینند. حاصل تلاش های مختلف، عمدتاً گرایش به سوی یکی از دو قطب بازار یا دولت بوده است.
با پایان گرفتن جنگ جهانی اول و به طور مشخص از دهه 30 لیبرالیسم به مفهوم دخالت بیشتر دولت در امور اقتصادی به مرحله عمل در می آید. به این ترتیب حوزه مالکیت دولت گسترش می یابد و بسیاری از صنایع و فعالیت های اقتصادی در اروپا و به ویژه در ایتالیا ملی اعلام می گردد. با انجام جنگ جهانی دوم، بخش های وسیع تری از صنایع و خدمات ملی می شوند.
در اواخر دهه 1970 مجموعه صنایع و خدماتی که توسط دولت به وجود آمده بود، همراه با صنایع ملی شد و بخش عمومی را بسیار گسترده و وسیع نمود. به این ترتیب طی سال های پس از جنگ، کشورهای اروپایی تجارب کاملی از اداره شرکت های دولتی و انحصارات ملی به دست آوردند.
حاصل این تجارب که در عدم کارایی شرکت های دولتی خلاصه
می شد، باعث شد تا شعارهای ملی کردن به ضد ملی کردن و بازگشت به مکانیزم بازار تبدیل شود.
علل گسترش فعالیت های دولت در کشورهای جهان سوم متفاوت از کشورهای پیشرفته می باشد. علاوه بر موارد شکست بازار در کشورهای پیشرفته ناهماهنگی ها، عدم تعادل ها و انعطاف ناپذیر های ساختاری دلایل اصلی ضرورت دخالت دولت در امور اقتصادی به شمار می رفت. اعتقاد اصلی ساختار گرایان بر این بود که مکانیزم قیمت ها در کشورهای جهان سوم به خوبی عمل نمی کنند و راهنمای مناسبی برای تخصیص بهینه سرمایه گذاری و عوامل تولید نیستند و یا در برخی موارد اساساً بازار به مفهوم نظامی سازمان یافته و مدرن وجود ندارد. لذا دولت باید مبتکر فعالیت های اقتصادی و پیشگام در اجرای برنامه های توسعه اقتصادی باشد.
گستردگی فعالیت ها، علیرغم موفقیت های اولیه در دهه 50 و 60 در ایجاد و تقویت زیرساخت های اقتصادی پیامدهای ناگواری را برای کشورهای جهان سوم داشته است. از جمله این پیامدها تورم همراه با بیکاری، بدهی های کلان، گسترش خارج از کنترل نظام دیوان سالاری دولتی و کسر بودجه می باشد. این پیامدها بازنگری به دخالت های گسترده دولتی در امور اقتصادی را ضروری ساخت[1].
از طرفی قالب فکری فائق و نگرش بازار مدد نئوکلاسیک ها در مورد فرآیند توسعه بود که در صدد تلفیق نقش های دولت و بازار بود. در این نگرش، محور تأکید از مداخله دولت به سمت برتری بخش خصوصی تغییر یافت. این نگرش جدید در سیاست های آزادسازی اقتصادی خود را نشان داد. برخی از عناصر کلیدی آزادسازی اقتصادی عبارت است از حذف نوسانات قیمت در تولید، نیروی کار و بازارهای سرمایه، کاهش هزینه های دولت، خصوصی سازی شرکت های دولتی و فراهم سازی محیط قانونی و حقوقی مناسب برای توسعه بخش خصوصی.[2]
اتخاذ سیاست خصوصی سازی رویکرد مجددی به سیستم بازار است. فقدان فضای مناسب، ایجاد و شکل گیری و رشد فعالیت های اقتصادی مؤثر بر رشد و توسعه موجب گردیده که نیروی بازار و مکانیزم عرضه و تقاضا مجدداً اهمیت داده شود تا از طریق تخصیص خودکار منابع، کارایی اقتصادی، موجب رشد تولید و توسعه نظام اقتصادی – اجتماعی گردد.[3]
مالکیت خصوصی، نظام سرمایه داری، آزادی تام و نفی دخالت دولت در امور اقتصادی از جمله مهمترین مفاهیمی هستند که در این مکتب طراحی و تبیین شده و پایه های خصوصی سازی و اقتصاد آزاد و تجارت نهاده شد و در کامل ترین نوع خود، امروزه به لیبرالیسم و امپریالیسم ختم شده است و داعیه جهانی شدن اقتصاد، تجارت و به تبع آن سیاست و فرهنگ را در سر می پروراند.
به حداکثر رساندن سود در مطنق خصوصی سازی، متناظر بر انقیاد انحصارگرایی و اهداف قشری می باشد که خود، در تضاد با مصالح جمعی و منافع عمومی قرار گرفته است. تجربه پیشرفت لیبرالیسم به عنوان منبع اصلی خصوصی سازی، الگوی روابط اجتماعی را به حد تجارت و بازار کاهش داده است و الگوی زیست اجتماعی را بیش از هر زمانی، بر قدرت پایداری در مقابل نوسانات اقتصادی و یا برنده شدن در رقابت دست یابی به مزایای مادی و سود بیشتر، متکی نموده است. رقابت در بورس، رهایی از ورشکستگی، انباشت و انحصار سرمایه در نظام اقتصادی خصوصی، جای اخلاق، احترام به همنوع و مصالح اجتماعی گرفته است. رسالت و رستگاری، خارج از انقیاد منافع مادی و مادی گرایی جایی برای بحث و بررسی بر اندیشه اجتماع برابر، باقی نگذاشته است. در سایه تکوین نمادهای اقتصاد سرمایه داری و پیچیده تر شدن اقتصاد خصوصی جهان در اندیشه وهمی «پایان تاریخ» فوکویاما، به انتهای رشد سیاسی فرهنگی و فکری نیز رسیده است و ارمغان تک خطی بازرگانان و تجار، بشری را به هدف موعود رهنمون شده است. اگر این بن بست نظری، در غرب متمدن به عنوان هدیه ای برای جامعه بشری تبلیغ و ترویج می شود، چه لزومی وجود دارد که در فرآیندهای اقتصادی در پی الگوهای غرب دوید. در درون کشوری و درون گروهی خود را به منافع بیرونی ترویج می دهند، در حالی که سرمایه داران و ثروتمندان کشورهای جهان سوم، ایده آل خود را در غرب جستجو می کنند و تا حدودی اندیشه های برون مرزی بر آنان حاکم است که گویای نوعی کم رنگ شدن فرهنگ در باورهای اقتصادی و الگوی رفتار اقتصادی آنان میباشد.[4]
خصوصی سازی در خارج از ایران
الف- انگلستان
خصوصی سازی در انگلستان در سال 1979 و به موجب مشکلاتی هم چون کسری بودجه فزاینده، نرخ بالای بی کاری، گسترش مشکلات کارگیری، توازن در تراز پرداخت های خارجی و به طور کلی عدم کارایی در فعالیت های اقتصادی دولت شروع شد. و با توجه به مشکلات کشور از جمله مهم ترین اهداف فرآیند خصوصی سازی بهبود کارایی، کاهش هزینه ها و بدهی های دولت و شرکت های دولتی، محدود کردن حوزه فعالیت دولت، تشویق کارکنان در شرکت در مالکیت واحدها و کاهش قدرت اتحادیه های کارگری بود بنابراین از روش های خصوصی سازی از قبیل عرضه عمومی سهام، فروش سیستم، واگذاری به مدیران و کارکنان و فروش دارائی ها به بخش خصوصی استفاده شد.
نکته قابل توجه این که دولت انگلستان قبل از خصوصی سازی از طریق اقداماتی چون تجدید ساختار مالی، فیزیکی، تکنولوژیکی و مدیریتی بنگاه ها، تنظیم برنامه هایی برای کاهش نیروی مازاد، مقررات زدایی و حذف موانع و مشکلات دست و پاگیر قانون گذاری های لازم، اطلاع رسانی وسیع و ایجاد تعهد سیاسی در قبال خصوصی سازی، توانست زمینه های لازم اقتصادی، اجتماعی و سیاسی را جهت اجرای موفق سیاست مورد نظر فراهم نماید.
خصوصی سازی در انگلستان از صنایع کوچک و خدمات غیر ضروری شروع گردید و به تدریج با حصول اطمینان از آمادگی کامل جامعه و گسترش بازارهای سرمایه و اثبات کارایی بیشتر بخش خصوصی به دیگر بخش های اقتصاد همانند مخابرات، هواپیمایی، فولاد، راه آهن، آب و برق و گاز و ... کشیده شد.
به جهت به حداقل رساندن هزینه های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی خصوصی سازی در انگلستان از روش آزمون و خطا پرهیز شد و برای هر تصمیمی ابتدا آزمایش انجام و سپس به طور همگانی اجرا شد.
دولت برای افزایش سطح فعالیت ها، احساس مسئولیت در حفظ اموال و دارایی ایجاد انگیزه لازم برای خرید سهام توسط عامه مردم و شاغلین و کارگران و نگهداری سهام خریداری شده برای مدت طولانی اقدام به ارزش گذاری پائین سهام، در نظر گرفتن سهام جایزه و وفاداری و سهام مجانی، یکسری تخفیفات دیگر نمود و با کمک این ابزارها توانست به تحقق هدف گسترش، مالکیت سهام ها و سرمایه داری مردمی به توزیع عادلانه درآمدها و ثروت ها بپردازد.
دولت برای واگذاری سهام شرکت های بزرگ معمولاً از روش و عرضه عمومی سهام از طریق بازار بورس لندن اقدام می نمود و در واگذاری ها برای هر یک از کارکنان، سهام مجانی در نظر می گرفت.
همچنین جهت ادامه کنترل و نظارت خود بر این واحدها پس از واگذاری، یک سهم یک یوروئی با اختیارات ویژه (سهم طلایی) نگه می داشت، هم چنین برای حصول اطمینان از کیفیت خدمات و کالاهای ارائه شده توسط شرکت های خصوصی شده برای آن ها استاندارهایی تعیین می نمود.
فرآیند خصوصی سازی در انگلستان در مدت کمتر از 10 سال توانست نتایج قابل توجهی حاصل نماید به عنوان مثال اهداف تدوین شده برای آن ها تقریباً تحقق یافت و معادل 58 میلیارد دلار درآمد از فروش شرکت های بزرگ به دست آورد، سهم صنایع ملی شده در GDP از 5/11% در سال 1979 به 3/4 % در سال 1986 رسید، تعداد شاغلین بیش از 065/2 میلیون نفر به 99/1 میلیون نفر در 1986 رسید و از همه مهم تر کارایی در اکثر بخش های اقتصادی بهبود یافت و فضای اقتصادی از مشکلات سال های قبل از 1979 رهایی یافت.
به طور کلی، تعهد کامل سیاسی، اقتدار ملی، اقدامات مفید پیش از خصوصی سازی، برخورد و چاره اندیشی مناسب با نگرانی های مردم، استفاده از نظریات مشاوران و متخصصان، توجه به مسئله بیکاری کارگران، تضمین منابع مصرف کنندگان از طریق مکانیزم های نظارتی، قانون گذاری های لازم، تدریجی عمل نمودن و استفاده از روش های واگذاری متناسب با امکانات جامعه از جمله مهم ترین عواملی هستند که علی رغم برخی مشکلات در انگلستان، خصوصی سازی را با موفقیت همراه نمود.[5]
شریفی نیز در مورد خصوصی سازی در انگلستان می گوید:
پیشنهاد خصوصی سازی صنعت برق انگلستان (ESI) برای اولین بار در گزارش رسمی دولت، در فوریه 1988 مطرح شد و به دنبال آن شرکت های انتقال و توزیع نیرو در انگلستان در ولز در سال 1991 و در اسکاتلند در ژوئن 1991 به بخش خصوصی واگذار شد. عملکرد این صنعت طی سال های خصوصی سازی (1988 تا 1991) بیانگر این است که سطح تعرفه های برق در هر دو بخش خانگی و صنعتی برخلاف پیش بینی های اولیه، سیر صعودی داشته و این خصوصی سازی نفع چندانی برای مشترکان خانگی و مشترکان کوچک و بسیار بزرگ صنعتی نداشته است و موقعیت آنان را از حیث مسائل توزیع درآمد تضعیف کرده است.[6]
ب- اسکاتلند
حمید عظیمی در مقاله ای درباره طرح شبه خصوصی سازی در صنعت آب در اسکاتلند آورده است:
قبلا سازمان های آب برای تضمین هزینه های لازم وام دریافت می کردند ولی اکنون طرح های سرمایه گذاری خصوصی PF1 برای تأمین هزینه مطرح شده اند. در این طرح ها که یا به صورت Bood (ساخت، اداره و تملک) و یا به صورت Bot (ساخت، راه اندازی و انتقال) صورت می پذیرند، مقاطعه کاران واحدهای تصفیه فاضلاب را ساخته و برای مدت معینی اداره می کنند (Bood) یا آن پس از ساخت به سازمان آب تحویل می دهند (Bot) و حق الزحمه خود را دریافت می دارند. این طرح PF1 به عنوان جانشین خصوصی سازی کامل در صنعت آب اسکاتلند مطرح شده و افراد مختلفی در این منطقه نظرات خود را ابراز می دارند.[7]
ج- آلمان شرقی
توجه به اینکه فرآیند خصوصی سازی در آلمان شرقی موفق تر از دیگر کشورهای اروپای شرقی بوده و تجربیات حاصل از آن اهمیت و ویژگی های خاصی دارد لذا نگاهی کوتاه بر روند خصوصی سازی و عملکرد آن در این کشور به ما در بررسی تجربه ایران کمک می کند.
ادغام دو آلمان در اواسط دهه 80 و ترکیب دو اقتصاد متضاد یکی از پدیده های منحصر به فرد این امر است بعد از اتحاد دو آلمان در سال 1990 در ماه مارس همان سال سازمان Treuhandanstatt (تروی هند آنشتالت) تشکیل شد وظیفه آن به طور کلی تبدیل شرکت های آلمان شرقی به شرکت هایی بر اساس مکانیزم بازار و برنامه ریزی جهت واگذاری آن به بخش خصوصی بود.
محدود نمودن دامنه فعالیت اقتصادی دولت از طریق خصوصی سازی، افزایش زمینه رقابت بین شرکت ها، مدرنیزه کردن ماشین آلات و تجهیزات، حفظ اشتغال و افزایش سرمایه گذاری های محوله از جمله وظایفی بود که قانون، برای سازمان مذکور تعیین نمود.
این سازمان برای انجام هر چه بهتر و سریع تر وظایف خود اقداماتی به شرح ذیل شروع نمود.
1- عزل و اخراج کمونیست ها از شغل های کلیدی و انتصاب مدیران مجرب و کار کشته آلمان غربی.
2- اقدام به جمع آوری اطلاعات مربوط به شرکت ها.
3- شرکت های بزرگ به صورت سهامی عام و کوچک را به صورت سهامی خاص درآورد.
4. اقدام به تأسیس مرکز سازمان در برلین و شعبات مختلف در آلمان و نمایندگی های دیگر در لندن، پاریس، توکیو و نیویورک.
5- مسئولیت واگذاری واحدهای بزرگ و عام المنفعه که در زمینه های حمل و نقل انرژی بانکداری فعالیت داشتند به ستاد مرکزی در برلین و سایر شرکت ها به شعبات سپرده شد.
6- در واگذاری ها قبل از کسب درآمد و فروش به بالاترین قیمت، اولویت با کسانی بود که ضمن ادامه عملیات شرکت، سطح اشتغال را حفظ نموده و سرمایه گذاری را افزایش دهد.
7- سازمان تروی هند مبلغ قابل توجهی جهت تجدید ساختار، حفظ اشتغال در شرکت ها و آماده کردن آن ها برای خصوصی سازی پرداخت نمود.
8- این سازمان قشر متوسط اجتماعی را هدف قرار داده و معتقد بوده که پایه اصلی توان رقابتی و قدرت ابتکارات، اختراعات و نوآوری اقتصادی در آلمان غربی به خاطر شرکت هایی است که به قشر متوسط تعلق دارند.
9- سازمان تروی هند برای جلب رضایت و اطمینان بخش خصوصی اقدام به برگرداندن اموال مصادره ای سال های قبل از 1990 نمود.
10- این سازمان تلاش نمود تا با در نظر گرفتن برخی امتیازات و تسهیلات مالی، سهم قابل ملاحظه ای از واحدها را به مدیران و کارکنان واگذار نماید.
11- در طول روند خصوصی سازی اقدام به استخدام کارشناسان نمود.
بعد از این اقدامات مسائلی از قبیل سرعت خصوصی کردن، مصممانه تجدید ساختار نمودن و با احتیاط در کارخانه را بستن، سرلوحه کار مؤسسه تروی هند قرار گرفته و برنامه های خود را شروع نمود.
تروی هند ابتدا واحدها را به صورت شرکت های سهامی درآورد و اطلاعات آن ها را در اختیار بازارهای داخلی و بین المللی قرار داد سپس واگذاری را در اکتبر 1990 شروع و با روندی فزاینده ادامه داد. جدول زیر گوشه ای از این واگذاری ها را نشان می دهد.