دانلود مقاله بودجه ایران

مقدمه با توجه به خصوصیات متفاوت اقتصادی، اجتماعی کشورهای صنعتی پیشرفته و کشورهای کمتر توسعه یافته، در ادبیات مربوط به بودجه‌ریزی به این دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است.

کاربرد سیاست مالی در کشورهای صنعتی با کاهش بیکاری به وسیله ایجاد تحرک در تقاضا از طریق کسری بودجه بوده است.

در دوره‌هایی که تقاضا در سطح پایینی قرار دارد.

کشورهای صنعتی با منابع تولیدی عاطل از جمله تجهیزات سرمایه‌ای و نیروی انسانی روبرو هستند.

در این گونه مواقع سیاست مالی با ایجاد تحرک لازم در تقاضا می‌تواند اثرات دوری را به حداقل برساند.

در کشورهای در حال توسعه مشکل حادتر است.

در این کشورها بیکاری دوری نبوده بلکه ساختاری است، و استفاده از سیاستهای مالی برای ایجاد قدرت خرید بیشتر موجب افزایش قیمت و واردات خواهد شد.

علاوه بر این کشورهای در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشی از عواملی چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزی، کاهش قیمت کالاهای صادراتی و نظایر آن روبرو هستند.

لذا، نقش سیاست مالی در این کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ایجاد رشد اقتصادی و افزایش نرخ بهره‌برداری از ظرفیت‌های موجود تولیدی است.

در این کشورها به دلیل ضعف بازارهای مالی، وجود بخش‌های غیرپولی در اقتصاد و همچنین نقش عمده دولت در فرآیند تولید، از سیاستهای پولی استفاده کمتری می‌شود.

تفاوت‌های مربوط به کاربرد سیاست های مالی لزوماً ارتباطی با کاربرد نظام‌های بودجه‌ریزی ندارد.

شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه از نظام بودجه‌ریزی کشورهای استعماری سابق (انگلیس و فرانسه) و همچنین نظام‌های بودجه‌ریزی کشورهای آمریکای لاتین (که مخلوطی از نظام بودجه‌ریزی فرانسه و انگلیس است) استفاده می‌کنند.

به همین دلیل است که بررسی‌های بعمل آمده در زمینه نظام بودجه‌ریزی به جای اشکال‌های فنی، بیشتر اشاره به عوامل اداری- تشکیلاتی داشته‌اند.

"کایدن و وایلدافسکی" در بررسی که در این زمینه کرده‌اند، کشورهای فقیر را کشورهایی با مشکلات بودجه‌ای خاص تلقی کرده‌اند.

آنها کشورهای فقیر را کشورهای با درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، سطح پایین تجهیز منابع، بدون حساب بودن هزینه‌ها و نظام اداری ضعیف دانسته‌اند.[1] بررسی‌های تجربی که در این زمینه بعمل آمده است، نشان داده که تفکیک فوق در بسیاری موارد قابل تعمیم نیست و شمار زیادی از کشورها علیرغم داشتن درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، از نظر بودجه‌ای ضعیف نیستند و حتی بعضی از آنها با مازاد بودجه مواجه هستند.

از دیدگاه تجهیز منابع نیز در بعضی از کشورهای موسوم به فقیر، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی بیشتر از 20 درصد می‌باشد.

تجزیه شوکهای اول و دوم نفتی نیز نشان داده است که تورم، وابستگی و افزایش مستمر کسری بودجه مشکلاتی است که در بین تمامی کشورها مشترک می‌باشد و اختصاص به گروه خاصی از کشورها ندارد.

لذا، برای قایل شدن تفکیک بین کشورها باید به دنبال ضوابط دیگری بود.

یکی از ضوابطی که در این زمینه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزینه‌های بودجه و برخی از وجوه نهادی آنها است.

بدین منظور هزینه‌ها به 4 گروه تقسیم شده است: (1) فعالیتهای عمومی سنتی و برخی امور حاکمیتی (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعالیتهای صنعتی و بازرگانی دولت، (3) پرداختهای انتفاعی به بخشهای تولیدی (صنایع و کشاورزی و...) و (4) پرداختهای انتقالی به خانوارها و افراد، نقش هر یک از اقلام فوق بستگی به بینش سیاسی دولت و جایگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد.

ویژگیهای خاص زیر را می‌توان برای کشورهای مختلف در ارتباط با معیارهای فوق بیان کرد: به دلیل وجود نظام مستقر تأمین اجتماعی، در کشورهای صنعتی و بعضی از کشورهای در حال توسعه آمریکای لاتین، سهم هزینه‌های انتقالی به خانوارها و افراد بیشتر از سایر کشورها است.

نسبت مخارج مربوط به فعالیتهای بازرگانی و صنعتی به کل هزینه‌ها در کشورهای در حال توسعه بیشتر است، زیرا در این کشورها دولت نقش عمده را در توسعه اقتصادی دارد.

به دلیل دخالت مستقیم دولت در ارایه خدمات اجتماعی، سهم هزینه‌های آموزشی و بهداشتی در کشورهای در حال توسعه بیشتر است.

در مورد هزینه‌های دفاعی، با توجه به ماهیت آن تفکیک خاصی را نمی‌توان بین کشورها قایل شد.

تفاوتهای نهادی بین کشورها عمدتاً در ارتباط با تدوین برنامه‌های توسعه است.

بیشتر کشورهای در حال توسعه اقدام به تهیه برنامه‌های میان مدتی کرده‌اند که سیاستهای مالی آنها در چارچوب این برنامه تهیه می‌گردد.

کشورهای صنعتی عموماً دارای برنامه‌های عمرانی نیستند، ولی هزینه‌های خود را از طریق روشهای پیشرفته بودجه‌بندی و استفاده از الگوهای خاص هزینه‌ای برآورد می‌کنند.

2- روند اصلاحات اصلاحات بودجه‌بندی در اوایل قرون نوزدهم میلادی عمدتاً به منظور افزایش توان حسابدهی حکومتهای پیرو دموکراسی اجتماعی و یا اعمال کنترل بیشتر در رژیم های شبه پادشاهی اعمال می‌شد.

توجه قانونگذاران به تدریج از مالیات‌بندی به تخصیص هزینه‌های عمومی معطوف شد.

کوششهای اولیه در کشور بریتانیای کبیر در راستای هدف تهیه چارچوبی برای افزایش توان پاسخگویی مالی دولت بود.

انضباط مالی و صرفه جویی از طریق دستورالعمل‌هایی که توسط دستگاه مرکزی اعلام می‌شد، باید رعایت می‌گردید.

دستگاه مرکزی فعالیت خاصی که نیاز به هزینه داشته باشد نداشت و فقط باید کنترل می‌کرد وجوه تعیین شده در محل اصلی خود به مصرف برسد.

از سوی دیگر دستگاه‌های مصرف کننده، فعالیتهای خاصی داشتند که آنها را می‌بایست در چارچوب ضوابط تعیین شده توسط دستگاه مرکزی انجام می‌دادند.

چندی بعد وظایف حسابداری و حسابرسی ضروری تشخیص داده شد و دستگاه‌های خاصی بدین منظور مشغول به کار شدند.

نظام بودجه‌ریزی فرانسوی با درجه تمرکز بیشتری توسعه یافت.

واحد خزانه‌داری دارای مسئولیت تمامی امور مربوط به نظارت، ممیزی، بازرسی، راهنمایی‌های مستقیم و غیرمستقیم و تهیه ضوابط و مقررات بود.

در این نظام، ذیحسابانی در هر یک از دستگاه‌های اجرایی و گروهی از حسابداران مسئول رسیدگی به عملکرد درآمدها و انجام هزینه‌ها و بازرسانی برای رسیدگی به اجرای تمامی فعالیتها، پیش‌بینی شده بود.

توسعه نظامهای فوق دو نتیجه مهم و ماندگار داشت.

اول، ایجاد یک دستگاه مالی مرکزی در داخل دولت و دوم رشد خدمات مالی دولتی.

البته تمرکز امور در یک دستگاه مرکزی منجر به مشکلاتی می‌شد که مهمترین آن ممانعت از رشد و توسعه مدیریت مالی در دستگاه‌های اجرایی بود.

وجود یک دستگاه مرکزی مالی پرقدرت در جریان جنگ اول جهانی بطور جدی مورد سوال قرار گرفت.

این مشکل به خصوص در کشورهایی که نقش برابری برای قوای مجریه و قانونگذاری قایل بودند قابل مشاهده بود.

تلاشهایی که برای حل این مشکل به عمل آمد منجر به ایجاد دفاتر بودجه اجرایی و تفویض اختیارهای بیشتر به دستگاه‌های مصرف کننده در اوایل دهه 1920 در کشور آمریکا شد.

مقارن این تحولات در کشور انگلیس نیز در جهت تمرکز مالی بیشتر، اختیارهای بیشتری به دستگاه‌های مصرف کننده تفویض شد.

2-1- اصلاحات دوره 1960-1930 رکود اقتصادی سالهای 1930 منجر به مجموعه مشکلات جدیدی شد.

برای مواجهه با مشکل برقراری تراز بودجه، اصلاحاتی در جهت ایجاد نظام بودجه دوگانه به عمل آمد و هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای تفکیک گردید.

هدف این اصلاح، که به خصوص در کشورهای اسکاندیناوی انجام شد، ایجاد یک بودجه سرمایه‌ای بود که فقط از طریق استقراض تأمین مالی شده و دارایی‌های حاصل از آن دارای طول عمر بیشتری بوده و قادر به ایجاد درآمد و در نتیجه بازپرداخت هزینه‌های وام اخذ شده در آینده باشد.

ایجاد بودجه سرمایه‌ای تاثیر بسزایی در ساختار بودجه برای سالیان متمادی است.

در همین سالها اقدامهایی در جهت تفکیک عملیات بالای خط و پایین خط بودجه، ایجاد بودجه عادی و خاص، تفکیک هزینه‌های مستمر و غیرمستمر و ایجاد بودجه‌های توسعه‌ای به عمل آمد.

ایجاد بودجه سرمایه‌ای در کشورهای در حال توسعه، یکی از ویژگیهای اساسی بودجه دولت را تغییر داد، که آن امکان استفاده از وجوه پروژه‌های سرمایه‌ای در دوره زمان بیشتر از یکسال بود.

بعضی از کشورها دارای نظامهایی هستند که وجوه بطور خودکار از یک سال به سال دیگر منتقل می‌شود و این وجوه در طول اجرای پروژه قابل استفاده است.[2] باگسترش فعالیتهای دولت، بودجه نیز ابعاد جدیدی پیدا کرد.

"سرجان هیکس Sir John Hicks" برای اولین بار در کارهای خود ابعاد اقتصادی را وارد ساختار بودجه دولت کرد.

البته این اقدام که تاثیر زیادی در ساختار بودجه کشور انگلیس داشت تا یک دهه بعد، که ملاحظات اقتصادی اولویت بیشتری در شکل‌دهی اصلاحات پیدا کرد، در مورد توجه زیادی قرار نگرفت.

اصلاحات بودجه‌ای در دهه 1950 دو وجه متمایز داشت.

در کشورهای صنعتی، توجه بیشتر به سوی کاهش کنترلهای قانونی معطوف گردید.

در حالی که در کشورهای در حال توسعه، بودجه به عنوان عاملی برای به حرکت درآوردن برنامه‌های توسعه و به حداقل رساندن تفاوتهای نهادی بین دستگاه‌های مالی سنتی و دستگاه‌های برنامه‌ریزی سازمان یافته، مورد تاکید قرار گرفت.

کاهش کنترلهای قانونی نهایتاً منجر به ایجاد نظام بودجه‌ریزی عملیاتی[3] شد.

این نظام بعد جدیدی به ابعاد سنتی بودجه (صرفه‌جویی و کارایی) اضافه کرد.

نظام بودجه‌بندی عملیاتی بین "کارایی"[4] و "اثربخشی"[5] تمایز قایل می‌شود.

"کارایی"، با استفاده مفید از منابع ارتباط دارد، در حالی که "اثربخشی"، با عملکرد مرتبط است.

در بودجه‌بندی عملیاتی طبقه بندی عملیات به نحوی است که هدفها شفافتر بیان می‌شوند، ارزیابی بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزینه‌بندی آن ارتباط بین نهاده و ستانده موردنظر قرار می‌گیرد.

استفاده از بودجه‌بندی عملیاتی، برای اولین بار توسط "کمیسیون اول هوور[6] در سال 1949 پیشنهاد گردید.

در پاسخ به این پیشنهاد، کنگره آمریکا در اصلاحیه قانون امنیت ملی سال 1949 توصیه کرد بودجه عملیاتی در ارتش مورد استفاده قرار گیرد.

در سال بعد در چارچوب قانون "روشهای حسابداری بودجه" استفاده از این روش در دولت فدرال الزامی شد.

بدین ترتیب این نظام از سال 1950 در آمریکا از طریق محاسبه هزینه واحد برای هر یک از فعالیتها آغاز شد و وزارت دفاع در همین چارچوب مجموعه‌ای از طبقه‌بندی‌های جدید را پیشنهاد کرد که قابل استفاده در تمامی خدمات دولتی بود.

این طبقه‌بندیها که در حال حاضر نیز بعضاً مورد استفاده قرار می گیرد، شامل: پرداختهای پرسنلی، هزینه‌های نگهداری و عملیات، هزینه‌های تحقیقاتی و هزینه‌های توسعه، می‌گردید.

اگرچه بازسازی گذشته امری مشکل است، ولی به نظر می‌رسد تلاشهای به عمل آمده برای استفاده از بودجه عملیاتی در دهه 1960 با شکست روبرو شد و با این وجود یک اثر پایدار از این تلاش به جای ماند و آن استفاده گسترده از اطلاعات برنامه‌ای در سند بودجه است.

اطلاعاتی که در سالهای بعد مورد توجه بیشتری قرار گرفت.

سالهای اولیه 1950، همچنین همراه با تلاشهایی برای ایجاد عدم تمرکز در مدیریت مالی بود.

با توجه به گسترش فعالیتهای دولت، مشخص شد یک دستگاه متمرکز قادر به ایفای تمام وظایف پیش‌بینی شده در نظام بودجه‌ریزی نیست.

لذا به تدریج برخی از وظایف دولت در این زمینه به دستگاه‌های اجرایی منتقل گردید.

در کشورهای در حال توسعه نیز مشخص شد که نظامهای استعماری مدیریت مالی با اعمال کنترلهای تفصیلی مناسب نقش تحول یافته دولت در توسعه اقتصادی نیست.

علاوه بر این نظامهای موجود، ساختار ارزشی را ایجاد کرده بود که با وظایف و اهداف جدید سازگار نبود.

پوشش بودجه کامل نبود، نظامهای دوگانه بودجه‌ای سازگاری لازم را نداشتند و در نتیجه کنترلهای متمرکز گمراه‌کننده بود.

در نتیجه نظام بودجه‌بندی مورد اصلاح همه جانبه قرار گرفت.

این اصلاحات شامل تجدیدنظر در طبقه‌بندی‌های بودجه و بهبود سازمان و تشکیلات بودجه‌بندی بود.

ظهور برنامه‌ریزی به عنوان سازمانی مستقل، ابعاد جدیدی به کنترلهای مالی داد.

اصلاحات انجام شده، بعضی نتایج ناخواسته ولی مفید نیز داشت که مهمترین آن ایجاد مباحث زیادی در زمینه علوم اجتماعی بود.

هزینه عمومی به طور سنتی زمینه فراموش شده‌ای در مالیه عمومی بود.

علوم سیاسی نیز در مورد بودجه‌بندی حرفی برای گفتن نداشت و تشکیلات اداری عمومی خود را محدود به روشهای واقعی تشکیلات و نظامهای قانونگذاری موجود کرده بود.

رشد فزاینده هزینه عمومی در کشورهای صنعتی و ظهور برنامه‌ریزی توسعه، مسایل جدیدی را در زمینه مولفه‌های هزینه‌های عمومی مطرح ساخت.

تلاشهای زیادی برای حل این مسایل در دهه 1950 بعمل آمد.

اقتصاددانان بودجه‌بندی دولتی را بصورت فرایند بهینه سازی تعبیر کردندکه در جریان آن تخصیص منابع بین دولت و مردم با بالاترین کارایی انجام می گیرد.

این مباحث در دهه 1960 شکل اجرایی به خود گرفت.

در اواخر دهه 1950 ، تحلیل‌گران سیاسی و معتقدان به مشهودها و ادراکهای حقیقی[7]، بودجه را به عنوان عاملی برون‌زا که از طریق تقاضا برای خدمات ایجاد شده است و همچنین فرایندی مطلقاً بوروکراتیک تلقی نمودند.

بنابراین بطور خلاصه دهه 1950، از نظر بروز نظراتی که تا امروز نیز بعضاً‌ بوروکراتیک تلقی نمودند.

بنابراین بطور خلاصه دهه 1950، از نظر بروز نظراتی که تا امروزه نیز بعضاً‌مورد استناد است، از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بوده است.

2-2- اصلاحات دهه 1960 سالهای 1960، دهه‌ای استثنایی از دیدگاه اصلاحات بودجه‌ای بود.

در بین کشورهای صنعتی جنبش از کشورهای انگلیس، کانادا و امریکا آغاز شد.

"کمیته پلودن"[8] در کوششی پیشگامانه حقایق جدیدی از دولت را در ابتدای این دهه ارائه داد.

به نظر کمیته مزبود، مشکل اساسی چگونگی کنترل بهتر هزینه های دولتی و محدود کردن آن در سطح مورد نظر دولت است.

به منظور حل این مشکل، پیشنهادهای زیر مطر ح گردید.

سالهای 1960، دهه‌ای استثنایی از دیدگاه اصلاحات بودجه‌ای بود.

"کمیته پلودن" در کوششی پیشگامانه حقایق جدیدی از دولت را در ابتدای این دهه ارائه داد.

ایجاد حداکثر ثبات ممکن در هزینه های دولتی استفاده از تحلیل‌های اقتصادی در فرایند بودجه بندی استفاده از روشهای کمی برای تعیین هزینه ها در مجموع، پیشنهادهای کمیته پلودن پایه اصلاحات بعدی در نظام بودجه‌ریزی شد.

توجه بودجه‌ریزان از محاسبه بهره‌وری و ارزیابی عملکرد، به برنامه‌ریزی دقیق هزینه‌ها با در نظر گرفتن تاثیر آنها بر اقتصاد معطوف گردید.

در همین دوران کمیسیون "گلاسکو" در کانادا، بحث بودجه عملیاتی را مجدداً مطرح ساخت.

البته در گزارشات این کمیسیون اشاره مشخصی به بودجه عملیاتی نشده است، ولی پیشنهادهای مطرح شده توسط این کمیسیون شباهت زیادی به بودجه عملیاتی دارد.

به نظر این کمیسیون، اگر به مدیران اجازه داده شود براساس قوانین حاکم بر تجارت مدیریت کنند، و اگر ابزار مناسب و کافی برای ارزیابی عملکرد در اختیار آنها قرار گیرد، مشکلات مالی دولت حل خواهد شد.

تجربیات بعدی نشان داد بودجه عملیاتی هرگز در کانادا اجرا نشد و این کشور بیشتر سیاست عدم تمرکز در بودجه را دنبال نموده است.

در آمریکا، روشهای جدیدی در وزارتخانه‌های دفاع و کشاورزی مورد استفاده قرار گرفت.

در سالهای اولیه دهه 1960 در وزارت دفاع آمریکا بسته برنامه‌ای بودجه‌بندی با عنوان اختصاری “PPB” مورد استفاده بود که این بسته حاوی نهاده‌ها (پرسنل و تجهیزات و...) و ستانده‌های بودجه بود.

در سال 1965 در زمان ریاست جمهوری جانسون عنوان فوق برای نظام جدی "برنامه‌ریزی، طرح‌ریزی و بودجه‌بندی" به کار گرفته شد.

منظور از "برنامه ریزی" تولید مجموعه‌ای از قابلیتهای معنی‌دار برای انتخاب اقدامهای مناسب از بین شوق مختلف است."طرح‌ریزی" نیز تعیین دقیق نیروی انسانی، ‌مواد و تجهیزات و تسهیلات مورد نیاز برای اجرای یک برنامه است.

"دیوید نوویک" محقق "شرکت راند" در دهه 1950 در گزارشی استفاده از PPB را برای وزارت دفاع توصیه کرده بود.

رابرت مک نامارا پس از انتصاب به وزارت تعدادی از کارکنان شرکت راند را که در زمینه بودجه برنامه‌ای تجربه داشتند با خود به وزارتخانه منتقل ساخت.

فرد کلیدی برای اجرای بودجه سرمایه‌ای در وزارت دفاع در زمان مک نامارا، "چارلز هیچ" بود که بعدها به عنوان دستیار مک نامارا انتخاب گردید.

مک نامارا" "هیچ" و همکاران آنها با استفاده از روش تحلیل سیستمها و تحقیق در عملیات و همچنین تسهیلات رایانه‌ای آن زمان نظام PPB را در وزارت دفاع آمریکا اجرا کردند.

جزء اصلی نظام PPB وزارت دفاع آمریکا، یک برنامه پنج ساله دفاعی است که هزینه پروژه‌ها و پرسنل را براساس برنامه‌ها و ماموریت‌ها تعیین می‌کند.

ساختار برنامه این نظام یک نظام طبقه‌بندی است که ماموریت‌های نظامی را به واحدها و فعالیتهای مختلف تفکیک می‌کند.

نظام PPB وزارت دفاع آمریکا مدت 35 سال است که مورد استفاده قرار می‌گیرد.

طی این سالها تغییراتی در آن صورت گرفته، ولی چارچوب کلی آن تقریباً بدون تغییر مانده است.

در سال 1995 "کمیسیون بررسی عملکرد ملی (NPR)" آمریکا ضمن گزارشی به بعضی از ویژگیهای این نظام مانند استفاده از شمار زیاد پرسنل، مدت زمان طولانی لازم برای تهیه بودجه و تفصیل زیاد آن ایرادهایی وارد کرد و خواسته شد اصلاحات لازم در آن به عمل آید.

در سال 1965، جانسون رییس جمهور آمریکا استفاده از این نظام را برای سایر دستگاه‌های اجرایی آمریکا الزامی کرد.

این اقدام موجب اصلاحات زیادی در تمامی سطوح دولتی آمریکا شده و تا سال1969، که نیکسون به ریاست جمهوری رسید، نظام PPB در دستگاه‌های اجرایی آمریکا را صادر کرد.

طبق گزارش دفتر بودجه آمریکا (در حال حاضر MBO نامیده می‌شود) عدم درک صحیح مسئولین اجرایی از نظام بودجه‌بندی PPB و عدم تعهد آنها نسبت به اجرای آن، همراه با مشکلات بوروکراسی مهمترین عوامل عدم موفقیت این نظام در آمریکا بوده است.

اگرچه اجرای نظام PPB در آمریکا با موفقیت کامل روبرو نشد، ولی ویژگیهایی آن تاثیر ماندگاری در بسیاری از کشورهای صنعتی و در حال توسعه داشته است.

بودجه‌بندی محصول، هزینه بندی عملیاتی و تحلیل‌های هزینه - فایده، بعضی از نمونه‌های متعددی است که منشاء آنها نظام PPB بوده است.

وزارت کشاورزی آمریکا در اوایل دهه 1960 تجربه استفاده از نظام بودجه‌بندی از صفر (ZBB) را آغاز کرد.

در این نوع از بودجه‌بندی تاکید اساسی بر این است که سطح فعلی بودجه، برنامه و طرحهای موجود را نباید به عنوان پایه و اساس بودجه سالهای آینده در نظر گرفت، بلکه همه ساله باید تمامی بررسی‌ها از ابتدای امر صورت گیرد.

این نظام بودجه‌بندی از یک طرف نیاز به اطلاعات بسیار گسترده از دستگاه‌های اجرایی دارد و از سوی دیگر نیازمند دقت نظر بسیار تصمیم‌گیران است.

به نحوی که، پروژه‌ها و فعالیتها را چنان انتخاب کنند تا همه ساله مورد جرح و تعدیل و یا احتمالاً حذف قرار نگیرند.

در این نظام بودجه به عنوان یک "کلیت" مورد توجه قرار می‌گیرد، نه اینکه فقط از حیث تغییرات افزایشی مورد بررسی واقع شود.

از هر واحد دولتی خواسته می‌شود پیشنهادهای خود را از پایین به بالا اولویت‌بندی کند، مجموعه برنامه‌های جایگزینی را برآورد کند و برنامه‌ها را به نحوی مرتب کند که مشخص باشد در سطوح گوناگون بودجه کدام اقلام حفظ شدنی و کدام اقلام حذف شدنی است.

مراحل اجرایی این نظام عبارتست از: در کلیه سطوح تخصیص منابع، عملکرد برنامه‌ها مورد بررسی قرار می‌گیرد.

فعالیتهای دستگاه‌های اجرایی به مجموعه‌های تصمیم‌گیری تبدیل می‌شود.

مجموعه‌ها تصمیم‌گیری پس از ارزیابی در هر سطح مدیریتی، اولویت بندی می‌شوند.

اولویت‌های فوق، مؤسسات را قادر می‌سازد برای هر برنامه کمترین میزان فعالیت و اثر مالی هر میزان افزایش در فعالیت را مشخص سازند.

کاربرد نظام ZBB در وزارت کشاورزی آمریکا با موفقیت همراه نبود، زیرا بسیاری از برنامه ها و پروژه‌ها دستوری بودند و امکان حذف آنها، حتی با اولویت بسیار پایین وجود نداشت.

همچنین تصمیم‌گیران فرصت بررسی فعالیتها و تهیه گزارشات لازم را نداشتند مسایل مربوط به این نظام شبیه "بودجه‌بندی نامحدود" است.

هر دو نظام متضمن فروض اساسی غیرمنطقی هستند.

در بودجه‌بندی نامحدود فرض اساسی بر نامحدود بودن منابع است و در نظام ZBB، فرض بر توان تصمیم‌گیران به حذف پروژه‌ها و برنامه‌ها است.

در عمل نیروهای سیاسی کشور به گونه‌ای عمل می‌کند که امکان حذف هیچ پروژه، یا برنامه‌ای میسر نگردد.

به همین دلیل شاید بهتر باشد نظام بودجه‌بندی از صفر برای شمار خاصی از پروژه‌ها یا برنامه‌ها در هر سال به طور جداگانه مورد عمل قرار گیرد.

در کشورهای در حال توسعه، اصلاحات دهه 1960، استمرار تغییرات دهه قبل و تلاش برای اجرای شقوق جدید از بودجه عملیاتی بود.

در طبقه‌بندی بودجه تجدیدنظر شد، بهبودهایی در روشهای حسابداری بودجه به عمل آمد و هماهنگی بیشتری بین واحدهای مسئول بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی ایجاد گردید.

مشکل اساسی این گروه از کشورها، تقویت نقش نظام بودجه‌بندی به عنوان یک ابزار موثر در اجرای برنامه‌های توسعه بود.

هدف کشورهایی که تلاش کردند بودجه عملیاتی را به اجرا در آورند استفاده از آن به عنوان کمکی در فرآیند برنامه‌ریزی بود.

بکارگیری بودجه‌بندی عملیاتی در این کشورها کند و با سختی همراه بوده است و در بعضی موارد قبل از ارزیابی کامل تجربیات، به این کار مبادرت شد.

در اواخر دهه 1960، تمایل بیشتری به استفاده از روش حسابداری تعهدی بوجود آمد.

کمیسیون مفاهیم بودجه آمریکا در سال 1968 با الهام از تجربیات کشور هلند، پیشنهاد استفاده از روش حسابداری تعهدی در آمریکا را مطرح ساخت.

این پیشنهاد اگرچه مورد پذیرش قرار گرفت، لیکن بدلیل مشکلات فنی متعدد اجرای آن با روندی کند صورت گرفت.

ضمن اینکه مشخص شد هزینه‌های محاسبه شده براساس حسابداری تعهدی تفاوت چندانی با هزینه‌های محاسبه شده براساس روش حسابداری نقدی ندارد (به استثنای هزینه‌های مربوط به حقوق بازنشستگی).

کمیسیون سابق الذکر همچنین پیشنهاد داد بودجه واحدی مشتمل بر "بودجه‌بندی بر مبنای حسابداری تعهدی"، "بودجه تشکیلاتی" و "بودجه بر مبنای حسابهای ملی" ارایه شود.

این پیشنهاد در کره جنوبی نیز مورد توجه واقع شد و مورد عمل قرار گرفت.

تحولات دهه 1960، همچنین از نظر شروع استفاده از فناوری رایانه‌ای در بودجه‌بندی و حسابداری حائز اهمیت بوده است.

بیشتر کشورهای صنعتی و در حال توسعه به درجات مختلف به پردازش الکترونیکی داده‌ها روی آوردند و نظامهای حسابداری خود را با ابزار جدید تجهیز کردند.

2-3- اصلاحات دهه 1970 تحولات بودجه‌بندی دهه 1970 به قدری متنوع بود که شرح تمامی آن به شکل محدود امکان‌پذیر نیست.

در این دوره روشهای جدیدی پیشنهاد شد، روشهای قدیمی دوباره مطرح گشت و نظامهای بودجه‌بندی بعد از شوک نفتی 1973 تحت فشار زیاد قرار گرفت.

اصلاح امری اختیاری است و دهه 1970 دوره‌ای است که طی آن بیشتر کوششها با هدف اصلاح یا به حداقل رساندن نارسایی‌هایی که در گذشته بروز کرده بود صرف گردید.

مشکلاتی مانند: اتخاذ تصمیم در خارج از فرآیند بودجه‌بندی و بدون در نظر گرفتن اثرات آن بر مالیه دولت، نبود هماهنگی بین درآمدها و هزینه‌ها، فقدان هدفهای مشخص، نبود نظام بودجه‌بندی پیشرفته و نظایر آن، مجددا مورد بررسی قرار گرفت ولی در سالهای اولیه این دهه نتیجه موفقیت‌آمیزی نداشت.

برای سهولت تحلیل جامع‌تر این تحولات می‌توان آنها را از سه دیدگاه "وجوه قانونی"، "وجوه اقتصادی" و "وجوه فنی" مورد مطالعه قرار داد.

در زمینه "وجوه قانونی" تحولات بودجه‌ریزی، به طور کلی طی دهه‌های 1950 و 1960 کنترل‌های بودجه‌ای، از دیدگاه کنترل رشد هزینه‌ها سیری نزولی داشته و طی دهه 1970 نیز تحول شایان ذکری در این زمینه ایجاد نشد.

ولی تلاشهایی در زمینه مشارکت در تصمیم‌گیری و افزایش درجه پاسخگویی به عموم و ایجاد روشهای بودجه پارلمانی در آمریکا و تجدید سازمان کمیته هزینه‌ها در انگلیس موجب بهبود شایان توجهی در نقش قانونگذاری در نظام کلی تصمیم‌گیری مالی شد.

در خصوص "وجوه اقتصادی"، برنامه‌ریزی هزینه‌های عمومی از طریق تهیه پیش‌بینی غلطان هزینه‌ها مورد توجه بیشتری قرار گرفت.

طی سالهای اولیه دهه 1970، توجه بیشتر به مدیریت تقاضا و برنامه‌ریزی مربوط به آن، منجر به از دست رفتن کنترل مالی شد.

چندی بعد ابزارهایی بکار گرفته شد که موجب بهبود نظامهای گزارش‌دهی و نظارت بر بودجه گردید.

مشکل دیگری که در این دوره پدید آمد، برنامه‌ریزی به قیمتهای ثابت و تعدیل برآوردها بر مبنای افزایش قیمتها بود.

برای مقابله با این مشکل، در کشور انگلیس برنامه‌ریزی بر مبنای قیمتهای ثابت منسوخ و به تدریج روشهای جدیدی با استفاده از برآورد روند قیمتها در آینده به کار گرفته شد.

در این دوره همچنین نظام برنامه‌ریزی هزینه‌ها در بیشتر کشورهای اروپای غربی و بعضی از کشورهای در حال توسعه مورد استفاده قرار گرفت.

در دهه 1970 مدیریت تقاضا جنبه دیگری پیدا کرد.

هدف سیاست مالی از برقراری تراز در بودجه دولت به ایجاد تراز کلی در اقتصاد و تصمیم گیری در مورد مازاد یا کسری بودجه هماهنگ با سیاستهای پولی منعطف گردید.

این تحولات موجب شد که بودجه علاوه بر نقش آن به عنوان کمک به مدیریت مالی، به عنوان ابزاری برای برقراری تعادل در کل اقتصاد مطرح گردد.

این دیدگاه انجام تحقیقاتی برای بهبود ابزار برآورد اثرات مالی بودجه بر اقتصاد را ضروری ساخت.

کشورهای صنعتی برای برآورد این اثرات، از مفاهیمی چون "بودجه اشتغال کامل"، "بودجه ساختاری" و "بودجه بی اثر دوره‌ای" استفاده کردند، که برخی از آنها هنوز هم مورد عمل هستند.

این مفاهیم به دلیل کمبود آمار لازم و همچنین مشکلات محاسباتی در کشورهای در حال توسعه بکار گرفته نشد.

یکی از نوآوری‌های "فنی"، دهه 1970 لحاظ کردن تقاضاهای بودجه در سطوح مختلف منابع موجود بود.

نظام بودجه‌بندی A، B و X در کانادا بر همین اساس بود: بودجه A شامل فعالیتهایی بود که در سطح مبالغ سال گذشته ادامه می‌یافت، بودجه B با فرض افزایش هزینه‌ها بود و بودجه X براساس کا هش احتمالی هزینه‌ها تدوین می‌گردید.

در کشورهای در حال توسعه مشکل اساسی انجام امور بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی در دستگاه‌های اجرایی جداگانه بود.

اقدامهایی هم که صورت گرفت نها آنا حالت ادواری به شکل الگوی: جداسازی- یکپارچگی-جداسازی داشت.

مشکل اجرای برنامه هم وجود داشت و مشکلات حسابداری فرسوده دولتی نیز بیشتر از پیش نمایان شد.

تجربیات فوق بعد از شوک اولیه نفتی چرخش دیگری پیدا کرد.

توجه‌ها عمدتاً به کنترل رشد هزینه‌ها معطوف شد.

اگرچه بررسی‌های تجربی که در این زمینه صورت گرفت هیچ یک رشد هزینه‌ها را توجیه نمی‌کرد، لیکن به نظر می‌رسد عوامل سیاسی و همچنین فنی خاص منجر به افزایش هزینه‌ها شده باشند.

گسترش نقش دولت به عنوان تولیدکننده، مصرف‌کننده، کارفرما و سرمایه‌گذار و همچنین تغییر در توزیع نسبی جمعیت، تغییر کشش درآمدی تقاضا برای خدمات عمومی و پرداخت قیمت بیشتر توسط دولت برای کالاها و خدمات مصرفی مجموعاً باعث رشد هزینه‌ها شد.

در سالهای اولیه، تورم درآمد بیشتری را حاصل کرد و لذا تصمیم‌گیری در مورد هزینه‌ها فشار زیادی ایجاد نکرد.

برخی از اقلام هزینه‌ها از حالت اختیاری و صوابدیدی به شکل استحقاقی درآمدند.

هزینه‌های انتقالی و خدمات اجتماعی با تورم افزایش یافتند.

با توجه به این تحولات و تعهدات ایجاد شده، قدرت انعطاف تصمیم‌گیران محدود شد.

به تدریج که افزایش هزینه‌ها موجب تغییر در نرخ مالیاتها شد و کسری بودجه افزایش یافت، لزوم کنترل هزینه‌ها آشکار گردید.

کشورهایی که منابع درآمدی آنها منحصر به مالیات بود، برای تأمین کسری بودجه تلاشهایی را برای کسب درآمدهای جدید آغاز کردند.

کوششهای انجام گرفته برای محدود کردن کسری بودجه، همچنین منجر به کاهش هزینه‌هایی شد که عامل ایجاد رشد اقتصادی بودند.

با بروز رکود اقتصادی، افزایش درآمدها محدود شد، در حالیکه هزینه‌ها از طریق ایجاد کسری بودجه بیشتر بر تورم موجود دامن زد.

میزان استقراض افزایش یافت و هزینه‌های مربوط به بهره وامهای دریافت شده منجر به افزایش کسری بودجه شد.

مجموعه عوامل فوق منجر به این نتیجه شد که کنترلهای بودجه‌ای باید معطوف به رشد هزینه‌ها گردد.

نتیجه‌گیری فوق دو اثر مثبت و منفی داشت.

از جنبه مثبت، قوانینی در جهت بررسی مستمر سیاستهای موجود، برقراری نظامهای کنترل و نظارت مدیریت مالی، و تهیه گزینه‌های مختلف اجرای بودجه تدوین گردید.

به تجزیه و تحلیل سیاستها اهمیت بیشتری داده شد و بهبود بهره‌وری و کارآیی مورد تاکید قرار گرفت.

بعضی از کشورها ذیحسابی کل (کانادا) یا بازرس مالی کل (آمریکا) برای بررسی حسابها تعیین کردند.

از جنبه منفی، فشارهای هزینه‌ای باعث شد که دولتها اقدام به کاهش همه جانبه هزینه‌ها و یا تعدیل هزینه‌ها در قالب سقفها مشخص بزنند.

این اقدامات غالباً بصورت ضربتی و متمرکز صورت می‌گرفت.

نهایتاً ثبات هزینه‌ها جای خود را به تعدیلهای کوتاه مدت هزینه‌ها داد.

تحولات عمده دیگر این دوره، ظهور مجدد بودجه‌بندی از صفر و به کارگیری "بودجه لفافی" و "مدیریت هدفمند" بود.

جیمی کارتر فرماندار ایالات جورجیای آمریکا پس از انتخاب به ریاست جمهوری در سال 1977 شکل جدید بودجه‌ریزی از صفر را ارایه کرد.

این روش دارای سه ویژگی اساسی زیر بود: برای پیشنهادهای بودجه، مجموعه‌های تصمیم‌گیری در نظر گرفته شده بود که به "بسته‌های تصمیم‌گیری" موسوم بود.

بطور تقریب 10000 بسته تصمیم یگری در هر سال تهیه می‌شد.

سطوح تأمین اعتبار زیر برای هر بسته تصمیم گیری مورد استفاده قرار می‌گرفت: سطح حداقل، مربوط به خدماتی که سطح آنها نسبت به وضع موجود کاهش می‌یافت.

سطح موجود، برای خدماتی که سطح آنها در وضعیت فعلی ثابت باقی می‌ماند، با در نظر گرفتن افزایش هزینه‌های پرسنلی و اداری.

سطح افزایشی، مربوط به خدماتی که باید نسبت به وضع موجود افزایش می‌یافت.

سطوح تأمین اعتبار بسته‌های تصمیم‌گیری برحسب اهمیت اولویت‌گذاری می‌شدند.

نظام جدید بودجه‌ریزی از صفر، از جهات مختلف مورد نقد قرار گرفت.

مهمترین انتفاد، زمان مورد نیاز برای تهیه پیشنهادات بود.

نظام بودجه‌ریزی از صفر برعکس آن چیزی که جیمی کارتر وعده داده بود، نیاز به توجیه دستگاه‌ها نسبت به هر دلار دریافتی داشت.

مقامات مسئول نمی‌دانستند چگونه سطح حداقلی کمتر از وضع فعلی می‌تواند وجود داشته باشد در حالی که عملیات فعلی سودآور بود (مانند تأمین اجتماعی).

بطور کلی، روش جدید بودجه‌ریزی از صفر در موارد نادری برنامه‌های غیرضروری را حذف یا رشد آنها را متوقف و یا منجر به تغییر در اولویت برنامه‌ها شد.

در چند مورد خاص، با تأمین اعتبار برخی از برنامه‌ها در سطح حداقل، پس‌اندازی ایجاد شد ولی این امر موجب خشم دستگاه‌های ذی‌ربط شد، زیرا مسئولین آنها می‌دیدند باید به این دلیل تنبیه شوند که توانسته بودند تشخیص دهند چگونه می‌توانند برنامه‌های خود را با بودجه‌ای کمتر از قبل اجرا کنند.

به دلیل همین مشکلات، مدت کمی پس از به قدرت رسیدن رونالد ریگان در ژانویه سال 1981، نظام بودجه‌ریزی از صفر کنار گذشته شد.

"در نظام بودجه‌بندی لفافی" که در کشور کانادا به اجرا در آمد، کل بودجه به 9 لفاف تقسیم می‌شد، که هر یک تحت مدیریت کمیته‌ای خاص قرار می‌گرفت.

تخصیص بودجه در هر کمیته در قالب سقف لفاف مزبور صورت می‌گرفت.

در نظام بودجه‌بندی "مدیریت هدفمند" سه فعالیت عمده موردنظر است: تعیین هدفها، مشارکت و بازخور، طرفداران این نظام نسبت به عامل مشارکت در نظام بودجه‌بندی تاکید زیادی داشتند.

در نظام مدیریت هدفمند، فرضیه کلاسیک مدیریت مورد نظر نبوده، بلکه بیشتر تحت تاثیر نظریه‌های مربوط به "نوع‌پرستی سازمانی" که توسط نظریه پردازانی چون داگلاس مک گرگور بیان می‌شد قرار داشت.

در این نظام هدف‌های سازمانی از طریق مشارکت اعضای سازمانها تعیین می‌گردد.

اعضای سازمانها در تعیین هدفهای گروههای خاص خود مشارکت فعالی دارند، که این امر باعث می‌شود مشارکت کنندگان احساس کنند هدفها مشروع و بر حق است، و لذا حمایت لازم را از آن به عمل می‌آورند.

در فرآیند مشارکت، اعضا تعهد بیشتری نسبت به هدف‌های سازمان خواهند داشت.

همچنین تصور می‌شود، افزایش مشارکت در نظام مدیریت هدفمند موجب افزایش انگیزه، انعطاف بیشتر و عملکرد بهتر و رضایت کاری بیشتر شود.

منتقدان نظام مدیریت هدفمند معتقد هستند که این نظام موجب افزایش بحث در مورد هدفها و کاهش زمان موجود برای اجرای آنها می‌شود.

بوروکراسی و سایر فعالیتهای متعدد این نظام نیز یک عامل منفی تلقی می‌شود.

این منتقدان مدعی هستند که کاربرد نظام مدیریت هدفمند امکانپذیر نبوده است.

زیرا هدفهای بخش دولتی به قدری متعدد و با ابهام روبرو بوده که امکان پاسخگویی به تمامی آنها وجود نداشت.

در اواخر دهه 1970، سوالهایی در زمینه نقش بودجه و حدود آن مطرح گردید، با این استدلال که رشد هزینه‌ها منجر به ایجاد منابع برای بخش خصوصی شده که این امر موجب تغذیه تورم از طریق مالیاتهای بیشتر گردیده است.

برای مقابله با این وضعیت نیز تثبیت هزینه‌های عمومی به عنوان مهمترین سیاست برای آینده پیشنهاد می‌شد.

اگر فرضیه‌های کاهش مصرف سالهای دهه 1930 و عدم موفقیت نظام بازار در افزایش اشتغال و ثبات اقتصادی موجب دخالت بیشتر دولت شد، عدم موفقیت مکانیزم غیربازار (دخالت بیشتر دولت)، بحث محدودیت فعالیتهای دولتی را، هم از دیدگاه اید‌ئولوژیکی و هم اصول مالیه عمومی، احیا کرد.

همچنین با توجه به اینکه اقدامهای احتیاطی مستمر در مورد مدیریت تقاضا، موجب مشکلات اقتصادی شده و ابزار بکار گرفته شده نیز غالباً بر مبنای پیش‌بینی‌های اشتباه اقتصادی بود، سیاستهای میان مدت قابل انعطاف مورد توجه بیشتری قرار گرفت.

هزینه‌ها که در دهه 1960 به عنوان عاملی برای ایجاد ثبات تلقی می‌شد، در دهه 1970 به عنوان ابزاری برای تعدیل کوتاه مدت مورد تاکید قرار گرفت.

در کشورهای در حال توسعه، روند رشد اقتصادی محدود شد و فقر به عنوان مهمترین مشکل خود را نشان داد، مشکلی که حل آن تنها به وسیله بودجه دولت امکان پذیر نبود.