فصل اول : بودجه
مفهوم بودجه :
واژه «بودژه » یک کلمه فر انسوی است و از وا ژه فرانسوی قدیمی«بوژت » گرفته شده است. در زبان فارسی بودجه از کلمه فرانسوی « بوژت » به معنای کیف یا کیسه چرمی گرفته شده و وجه تسمیه آن این است که وزرای دارایی فرانسه صورت وضعیت دخل و خرج مملکتی را در داخل آن قرار داده و به مجلس می بردند. البته در انگلیس نیز واژه بودجه از زمان فرا نسه اقتباس شده است . در انگلستان کیف چرمی که محتوای آن صورت مخارج مورد نیاز پادشاه بود توسط خزانه داری که بعداً وزیر دارایی نامیده شد برای تصویب وجوه مورد نیاز پادشاه به پارلمان عرضه می شد . آن کیف باجت نامیده شد و به تدریج به محتویات داخل ان کیف «بودجت » گفتند و به علت ثقیل بودن تلفظ آن در فارسی به صورت بودجه در آمده است . در ایران قبل از انقلاب مشروطه چنین واژه ای در زبان فارسی وجود نداشت اما پس از آن چون در قانون اساسی ایران مباحثی ازقوانین اساسی بلژیک و فرانسه اقتباس شد ، این وا ژه نیز وارد قانون محاسبات عمومی ایران گردید .
تعریف بودجه :
اولین قانون محاسبات عمومی ایران در سال 1290 ه . ش به تصویب رسید در ماده یک قانون بودجه این چنین تعریف شده است :« بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خر ج مملکت برا ی مدت معینی در آن پیش بینی وتصویب شده باشد مدت مز بور را سند مالی می گویند و عبارت است از یک سال شمسی. البته دیدگاهها و تعاریف در مورد بود جه متاثر از نظریه های اقتصادی در مورد دولت است و دیدگاههای موجود در این زمینه نیز تحت تا ثیر شرایط متفاوت سیاسی ، اقتصادی و فرهنگی جوامع است . به طور کلی در میان انواع تعاریفی که از بودجه به عمل آمده، سه دسته عمده را می توان تشخیص داد :
الف) تعاریفی که بر جنبۀ سیاسی بودجه تأکید دارند:
در تعاریفی که از این گروه شکل گرفت بودجه یکی از اصلی ترین جریانات سیاسی جامعه فر ض شده و نظارت و کنترل برای اجرای آن ازموثرترین ومفید ترین ابزارتفکیکی قوای سه گانه ( مجریه ، قضائیه ، مقننه)و کنترل این قوا توسط یکدیگر در آمد .
در سال 1312 ه .ش قا نون محاسبات عمومی جدیدتری که نسبت به قانون سابق تا اندازه ای کامل تر بود به تصویب مجلس شورای ملی رسید . در ماده اول قانون بودجه با تغییرات جزیی چنین تعریف شده است :« بودجه ، لایحه پیش بینی کلیه عواید و مخارج مملکتی است برای مدت یک سال شمسی که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد .» با کمی دقت در تعاریف بیان شده روشن می شود که بنیانگذاران بودجه ایران با اطلاق واژه های سند و لایحه و پیروی از اصل تصویب بودجه توسط نمایندگان منتخب مر دم بیشتر اهداف را دنبال نموده وبر جنبه های بودجه تا کید می ورزیدند .
ب) تعاریفی که به جنبه های اقتصادی ومالی تا کید دارند.
بودجه شاهرگ حیات اقتصادی دولت است که در شریانهای ان منابع مالی و اقتصادی جاری است . تاکید برجنبه های مالی واقتصادی در تعاریف بودجه بعد از گذر از ا قتصاد کلاسیک به اقتصاد نئو کلاسیک صورت گرفت . در این دوران با گسترش دا منۀ فعالیتها و عملیات دولت حجم بودجه ها نیز به سرعت افزایش یافت و در نتیجه تغییر و تحولات بودجه ای نیز در دو زمینه نظری و عملی بشدت به تحولات اقتصادی و مالی پیوند خورد. مقارن این تحولات دگرگونیهای تاریخی و اقتصادی عظیمی به وقوع پیوست؛ بویژه انقلاب اکتبر سال 1917 م در روسیه و رکود و بحران بزرگ سال 1929 در آمریکا و نشر عقاید «جان میناردکینز»بنیانگذار مکتب اقتصادی نئوکلاسیک و دعوت از دولت برای مداخلۀ بیشتر در امور اقتصادی و تولیدی بودجه را به صورت اساسی ترین و اصلی ترین ابزار کنترل و ارشاد اقتصادی و مالی در آورد. در این دوران تعریف بودجه نیز از تحولات و تغییرات تأثیر پذیرفت و کانون تأکید از جنبه های سیاسی – اجتماعی به جنبه های اقتصادی و مالی تغییر یافت. در اینجا به سه نمونه از این تعاریف اشاره می کنیم:
«بودجه عبارت است از یک طرح مالی که در آن نیازمندیهای پولی دولت به طور کلی برای مدت محدودی پیش بینی می شود.»
بودجه عبارت است از طرحی جامع در قالب اصطلاحات مالی که بوسیلۀ آن یک برنامۀ جاری برای مدت معینی اجرا می شود.
بودجه عبارت است از : الف: یک طرح مالی که هم به عنوان شالوده ای برای پیش بینی عملیات آتی و هم برای کنترل آن عملیات به کار می رود؛ ب) یک تخمین از مخارج آتی، ج ) یک طرک نظامدار برای بسیج امکانات و حداکثر استفاده از منابع انسانی، مادی و سایر منابع.
در تعاریف بالا به کار بردن عباراتی چون «طرح نظامدار» ، «طرح مالی» و «طرحی جامع در قالب اصطلاحات مالی» در مورد بودجه، همگی حاکی از اهمیت جنبه های اقتصادی و مالی در بودجه است.
ج) تعاریفی که بر جنبه های برنامه ای و مدیریتی بودجه تأکید دارند.
شاید در نوشته ها و تعاریف دهه های اخیر دربارۀ بودجه، هیچ اصطلاح و مفروضی بیشتر از «برنامه» به کار نرفته باشد.
امروزه واژه های بودجه و برنامه در هم ادغام یا مترادف هم گشته اند (مثلاً بودجه برنامه ای) و یا با هم مورد استفاده قرار می گیرند (مانند برنامه و بودجه) . به هر حال امروز مفهوم هیچ یک از آن دو بدون دیگری قابل درک نیست. مادۀ اول قانون محاسبات عمومی مصوب اول شهریور 1366 بودجه را برنامۀ مالی دولت دانسته، و آن را چنین تعریف می کند: «بودجۀ کل کشور برنامۀ مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاستها و هدفهای قانونی می شود و از سه قسمت زیر تشکیل می شود:
1- بودجه عمومی دولت شامل : الف : پیش بینی دریافتها و منابع تأمین اعتبار که در سال مالی به طور مستقیم و یا غیر مستقیم بوسیلۀ دستگاهها از طریق حسابهای خزانه داری کل اخذ می گردد.
ب) پیش بینی پرداختهایی از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای دستگاههای اجرایی.
2- بودجۀ شرکتهای دولتی و بانکها شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار.
3- بودجه مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجۀ کل کشور منظور می شود. بودجه فعلی کل کشور در قابل بودجۀ عمومی دولت و بودجۀ شرکتهای دولتی ظاهر می گردد.
د) سایر تعاریف :
اگر درخواستهای بودجه، جمع آوری شده و طبق دستور العملها و بخشنامه های بودجه به کار گرفته شوند و اگر فعالیتها به نتایج مطلوب بینجامند. هدف بیان شده در سند بودجه، تحقق یافته است. بنابراین، بودجه بین منابع مالی و رفتار انسانی برای تحقق اهداف و خط مشی ها پیوستگی ایجاد می کند. بدین ترتیب بودجه ریزی عبارت است از تبدیل منابع مالی به اهداف انسانی. به عبارت دیگر بودجه به مجموعه ای از اهداف و برنامه های انسانی به همراه هزینه های مربوط به آنها اطلاق می گردد و به طور کلی بودجه ریزی دولتی ابزار سازماندهی اطلاعات برای اتخاذ تصمیمات مربوط به تخصیص منابع کمیاب مالی است و بودجه فرآیندی است که از طریق آن : 1- سیاستهای دولت به اجرا در می آیند؛ 2- فعالیتهای دولتی به طور مؤثر برنامه ریزی می شوند. 3- نظارتهای اداری و قضایی تحقق می یابند.
با توجه به مجموع تعاریف بودجه ای ، ویژگی های مشترک همۀ تعاریف بودجه عبارتند از :
بودجه یک برنامه مالی و کاری است .
پیش بینی درآمدها و هزینه های مورد نیاز است.
سندی است که باید به تصویب قوه مقننه برسد.
مدت آن محدود است (معمولاً‌یک سال).
هیچ دولتی بدون داشتن بودجه نمی تواند دست به فعالیتی بزند.
اهداف و مقاصد بودجه :
بودجه ریزی از نظر تنظیم، تصویب، اجرا و کنترل اهداف مختلفی را در سیاستهای دولت دنبال می کند: در مرحله تنظیم، بودجه چهارچوبی را برای تنظیم سیاستهای دولت فراهم می کند و فعالیتهای مختلف را برای رسیدن به اهداف توسعه و تقسیم این فعالیتها بین دستگاههای اجرایی تعیین می کند، در مرحله تصویب بودجه وسیله کنترل قانونی است، در مرحله اجرا بودجه ریزی راهنمای مدیران در اجرای سیاستهای تدوین شده است، در نهایت بودجه ریزی مهمترین ابزار کنترل و نظارت بر عملکرد دولت محسوب می شود. به طور کلی، اهداف و مقاصد و نقشهای بودجه ریزی را می توان موارد زیر دانست : الف) قضاوت در مورد توزیع عادلانه وجوه : هدف کمیسیونهای تخصصی برنامه و بودجه مجلس و کمیته های فرعی آن، توزیع عادلانۀ وجوه موجود بین مؤسسات دولتی است. ب) برقراری سیستم پاسخگوئی : مردم یک کشور از طریق فرآیند انتخابات، قوۀ مقننه را به پاسخگوئی وا می دارند. قوۀ مقننه نیز مؤسسات دولتی را به پاسخگوئی وادار می کند به طور خلاصه بودجه وسیله آگاهی و اطمینان مردم از مصرف صحیح و قانونی منابع و وجوه عمومی است . ج) کسب مجوز قانونی برای فعالیتهای دولت : بودجه و ترتیبی که برای اجرایی بودجه در کشورها وجود دارد متضمن مجوزهای قانونی برای مخارج دولتی و تحصیل درآمدهای عمومی است. بودجه مجوزی قانونی است که دولت به کمک آن می تواند پرداختهای دستگاههای عمومی را انجام دهد.
هر هزینه ای موقعی قابل پرداخت است که قوه مقننه اجازۀ آن را صادر نموده باشد. هزینه های مصوب باید صریح، روشن، ساده و قابل فهم باشد.
د) راهنمای ارجای سیاستهای دولت : بودجه ریزی با امکاناتی که به وجود می آورد و ارزیابی ها و بررسی هایی که در خصوص پیشرفت فعالیتهای دولت معمول می دارد، به تصمیمات دولت برای اجرای برنامه ها جامۀ عمل می پوشاند. بودجه، ابزار سیاستهای حکومت است. دولتمردان علاقه مندند سیاستها و برنامه هایشان در طول دوران مسئولیت آنها به انجام برسد. بعضی از این برنامه ها که نیاز به کاهش هزینه و افزایش مالیات دارند تغییر پیدا می کنند. مردم دوست دارند که دولتمردان به برنامه های خود عمل کنند. بودجه نیز ابزاری است برای نیل به هدف.
ه) ابزاری برای کنترل قوۀ مجریه توسط قوۀ مقننه : از هدفهای بودجه تعیین و مشخص کردن عملیات و فعالیتها و مقدار کاری است که دولت در سال انجام آن را تعهد می کند. بدین ترتیب که مسئولیت دولت مسلم می گردد و مبنایی برای نظارت بر هزینه های سازمان های دولتی فراهم می شود. بودجه تنها سند و مدرکی است که به افراد جامعه نشان می دهد دولت چه می خواهد بکند، سیاست کلی و برنامه اش چیست، و سازمانهای دولتی تا چه حد خدمتگزار آنان هستند.
کنترل دلیل اصلی وجود سیستم بودجه ریزی است.
و) ابزار روابط عمومی بودجه ریزی به نحوی باید صورت گیرد که مهمترین تخصیص را به دست دهد. در صورتیکه بررسی کنندگان بودجه به حجم آمار اهمیت دهند، این آمارها توسط تنظیم کنندگان بودجه برای آنها فراهم می شود. اگر قوۀ مقننه و نمایندگان مردم علاقمند به چگونگی تأثیر گذاری بودجه بر جامعه باشند، بودجه ریزان تلاش خود را در جهت برآوردن خواست آنها متمرکز می کنند.
1- ابزار مدیریت مطلوب : استفاده دقیق از ابزارهای آماری ، حسابداری عملیاتی و استانداردهای عملکرد نشان دهندۀ این است که نیروی انسانی برنامه ریز به نحو مطلوبی به کار گرفته شده است. ح) یک برنامۀ کاری همراه با اثرات دولتی :
برنامه های وعده داده شده از طریق بودجه به تحقق می پیوندند و در صورتی که قسمتی از بودجۀ منظور شده کاهش پیدا کند برنامه نیز نیاز به تعدیل خواهد داشت.
ط) برنامه ریزی دولت : یک سیستم بودجه ریزی مناسب نیازمند این است که مسؤولان بودجه ریزی مؤسسه، سطح برنامه ها و هزینه های آنها را حداقل چند سال قبل برآورد کنند.
به طور کلی دستگاههای اقتصادی هر کشور به دو قسمت تقسیم می شود: بخش خصوصی و بخش دولتی که بخش عمومی نیز نامیده می شود. ارتباط و توازن این دو بخش با یکدیگر در وضعیت کلی اقتصاد کشور اهمیت زیادی دارد. این موضوع که چه میزان از درآمدهای افراد و مؤسسات را دولت می تواند با اخذ مالیات به خود تخصیص داده، به مصرف مخارج عمومی برساند موضوعی است که در وضعیت اقتصادی کشور و سرعت ترقی و تکامل آن اثر زیادی دارد.
بودجه حیات اقتصادی یک ملت را برنامه ریزی و امکانات و منابع مختلف کشور را تقسیم و توزیع می کند و دولت را در مصرف منابع راهنمایی می نماید. به طور خلاصه بودجه ریزی بیان سیاستها و برنامه های دولت و ابزاری برای بررسی سالانه اهداف برنامه ها و اثربخشی ابزارهای به کار گرفته شده برای نیل به آن هدف است. سرانجام بودجه ابزاری برای ارزشیابی عملکرد دولت است و بودجه ریزی هنر قطع هزینه های اضافی از بدنه دستگاهها بدون کمترین سر و صدا است.
تاریخچه بودجه نویسی در ایران
قبل از مشروطیت نظارت مردم بر امور بودجۀ جامعه در حداقل بوده است و شاه در رأس حکومت قرار داشت خزانه دولت و آنچه از مالیاتهای گوناگون و فواید مستقیم و غیر مستقیم و درآمدهای رسمی یا اتفاقی به خزانه وارد می شد، به شخص شاه تعلق داشت و میان عوایل دولت و سلطنت و امتیاز تفاوتی نبود. شاه شخصی به نام وزیر دفتر را مأمور می ساخت تا بودجه کشور را تنظیم کند. در هر استان و شهری مسئول دولت به نام مستوفی بودجه را تهیه می کرد و در دفتری به نام کتابچه می نوشت. این مستوفیان عده ای کارمند داشتند به نام «میرزا قلم دان» که کارشان ثبت و نگهداری دفاتر بود. رئیس مستوفی ها، مستوفی الممالک بود که وزیر مالیه محسوب می شد. با انقلاب مشروطه در زمینه بودجه قوانینی رواج یافت که عمدتاً از قوانین بودجه فرانسه نشأت می گرفت. بر طبق قانون اساسی و متمم آن ظاهر مجلس مهد قدرت قرار گرفت و تصویب بودجه به مجلس واگذار شد.
در ایران اولین بودجه کشور را به روش جدید، پس از مشروطیت، مرحوم مرتضی قلی خان هدایت وزیر مالیه در سال 1289 ه . ش تهیه کرد اما چون قبل از پیشنهاد بودجه به مجلس شورای ملی در دور دوم مورد سوء قصد قرار گرفت، وزیر بعد از او بودجه تهیه شده را به نام او به مجلس دور دوم پیشنهاد کرد در این بودجه برای اولین بار با تعمق در کار کشورهای پیشرفته، اصول فنی تدوین بودجه رعایت شد و بودجه به تدریج از صورت سیاهه نویسی رکن درآمد و گامهایی به جلو برداشته شد و بودجه هر سال نسبت به سال قبل کاملتر گردید. از خصوصیات این بودجه آن است که علاوه بر درآمدهای نقدی درآمدهای جنسی را هم جزو عواید مملکتی منظور نموده است و مؤدیان مالیاتی قسمتی از مالیات را به جنس یعنی گندم و جو و شلتوک پرداخت می کردند. این بودجه ای که به تصویب مجلس نرسید. اولین بودجه ای به تصویب مجلس رسیده و قانون ملی کشور قرار گرفته مربوط به سال 1302 شمسی است. از زمان اولین بودجه از سال 1289 تا سال 1327 شمسی درآمد نفت به عنوان یکی از منابع درآمد دولت مطرح نبود تا اینکه در سال 1289 تا سال 1327 بودجه کشور عملاً به دو بخش بودجۀ عمرانی و بودجۀ عادی تقسیم شد و به ترتیب تحت نظر سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارایی آن زمان قرار گرفت. از این سال برنامه های عمرانی به ترتیب در دو برنامۀ هفت ساله و سه برنامۀ بیست و پنج ساله به اجرا درآمد که در هریک از این برنامه ها اهداف اقتصادی برای کشور پیش بینی شده بود. تا سال 1336 تنها بودجه وزارت خانه ها و ادارات دولتی در بودجه کل کشور منعکس می شد اما پس از این سال تصویر خلاصه ای از بودجۀ بنگاهها و شرکتهای دولتی سازمان برنامه شرکتهای تابع وزارت صنایع و معادن و شرکت ملی نفت نیز در بودجۀ کل کشور درج گردید. شایان ذکر است تا سال 1343 بودجه ایران توسط وزارت اقتصاد و دارایی وقت بر اساس پیشنهاد وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی و بررسی هزینه سنوات گذشته و نیاز آیندۀ آنها تهیه می شد. روش متداول تنظیم بودجه در سال 1343 به روش بودجه برنامه ای تغییر پیدا کرد و لحاظ هماهنگی بین بودجه جاری و عمرانی، دفتر مرکزی بودجه – دستگاه تنظیم کننده بودجه جاری- از وزارت اقتصاد و دارایی به سازمان برنامه منتقل گردید. تا سال 1346 هیچگونه تغییر مهم و اساسی در ساختار بودجه سنتی و متداول به وجود نیامد و در همین زمان دفتر بودجه نخست وزیری سابق، مطالعاتی را در زمینه بودجه ریزی برنامه ای شروع نمود. با تصویب سومین قانون محاسبات عمومی کشور در سال 1349 و اولین قانون برنامه و بودجه مصوب اسفندماه 1351 کلیه امور مربوط به برنامه ریزی، تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه و همچنین نظارت بر پیشرفت برنامه های عمرانی و جاری کشور توسط سازمان تازه تأسیس برنامه و بودجه انجام می گرفت و همچنین تمام امور مالی کشور یا به عبارتی کلیه پرداختها از محل اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاسی به وزارت اقتصاد و دارایی منتقل گردید. علت اینکه کلیه امور مالی مربوط به فعالیتهای جاری و عمرانی در وزارت امور اقتصادی و دارایی متمرکز گردید، تحولات عظیم در خصوص منابع تأمین هزینه دولت بود، بدین ترتیب که از سال 1352 به بعد درآمد نفت جزو درآمدهای عمومی دولت در کنار سایر درآمد ها قرار گرفت و. درآمد های نفتی نه تنها هزینه های بودجۀ عمرانی بلکه هزینه بودجۀ جاری را نیز تأمین می کرد. با شروع برنامۀ پنج سالۀ پنجم از 1/1/1352 شیوه و راهکار تهیه بودجه کل کشور به صورت برنامه ای انجام گردید لکن به دلیل عدم شفافیتهای لازم و کاربردی و نارسایی در اجراء و نظارت همواره تداخل در مصارف بین برنامه ها وجود داشت هیچ وقت بودجه به صورت برنامه ای مؤثر تهیه، تنظیم و اجرا نگردید. بدین ترتیب از آن سال به بعد تهیه و تنظیم بودجه جاری و عمرانی کشور در مرجع واحد (سازمان برنامه، دفتر مرکزی بودجه) انجام می شد. ولی مراجع اجرایی بودجه به لحاظ مالی دوگانه بود هزینه های جاری کشور توسط وزارت دارایی در اختیار دستگاههای دولتی قرار می گرفت و اعتبارات عمرانی از طریق سازمان برنامه . در واقع کشور دارای دو خزانه مستقل از یکدیگر بود. در این دوران نیز 80% درآمدهای نفتی به بودجۀ عمرانی اختصاص داشت و تنها 20% آن صرف هزینه های جاری کشور می شد.